【摘要】 世界银行行长罗伯特·佐利克(Robert Zoellick)飞抵北京,举行一场原本平常的新闻发布会,发布会的主题是富有争议的《2030年的中国》研究报告。令人意外的是,一位名叫杜建国的年轻中国人挺身而出,抗议国有企业私有化,并散发一篇题为“世界银行,带着你的毒药滚回家去”的文章,引起了轰动。杜先生高呼:“国有企业不应被私有化,世界银行的报告是一剂毒药。”杜先生被强行逐出发布会,但他在会场外继续其抗议活动,他声称,“世界银行正在严重破坏中国的银行部门,它开始效仿其所担心的一种模板——华尔街。”杜先生质疑说:“他们莫非是想让中国的银行成为谎言家和寄生虫?”佐利克先生承认,该报告在中国国内引起争议,但他辩称,这是一份优秀的研究报告。



 

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世界银行行长罗伯特·佐利克(Robert Zoellick)飞抵北京,举行一场原本平常的新闻发布会,发布会的主题是富有争议的《2030年的中国》研究报告。令人意外的是,一位名叫杜建国的年轻中国人挺身而出,抗议国有企业私有化,并散发一篇题为“世界银行,带着你的毒药滚回家去”的文章,引起了轰动。杜先生高呼:“国有企业不应被私有化,世界银行的报告是一剂毒药。”杜先生被强行逐出发布会,但他在会场外继续其抗议活动,他声称,“世界银行正在严重破坏中国的银行部门,它开始效仿其所担心的一种模板——华尔街。”杜先生质疑说:“他们莫非是想让中国的银行成为谎言家和寄生虫?”佐利克先生承认,该报告在中国国内引起争议,但他辩称,这是一份优秀的研究报告。

在佐利克召开新闻发布会的数天前,该研究报告已经泄露给《华尔街日报》,“旨在影响今年即将就任的新一届中国领导人”。该报告质疑国有企业占主导地位的中国发展模式,主张国有企业私有化,认为国有企业成长已经造成中国与其贸易伙伴特别是美国之间的紧张关系。

近年来,美国大企业对中国国有企业的抱怨愈演愈烈,这主要是因为越来越多的中国公司进入世界五百强,其数量显著增长,已经由2005年的16个增加为2011年的61个。美国商会认为,这对美国公司的竞争力构成了威胁,削弱了美国的“市场经济核心理念”。

美国企业已经陷入如下境地:它们不仅是在中国与中国国企竞争,而且,“两者在海外第三方市场的竞争也日趋激烈,并开始在美国市场展开竞争。”

于是,美国跨国公司开始向华盛顿施压,包括副总统拜登在内的美国官员与中国高层官员会晤时,越来越多地提到美国关切。在美国副财长布兰纳德(Lael Brainard)看来,中国应当“取消一系列为国企提供低息贷款渠道的金融安排”,不然,中国国企对其竞争者有明显的优势。美国副国务卿霍马茨(Robert Hormats)进一步在该问题上施压,他表示:“不应由美国来质疑其他国家成立国企是否明智。但如果国企与美国企业的竞争环境不公平,这的确令美方担忧。”最令霍马茨等美国官员烦恼的是,中国公司享有“众多好处”,包括“低税率、少监管、保护本国市场及本国政府采购市场准入的特权。”美国企业担心,中国公司的成长将不可避免地导致企业规模的优化,从而降低经营成本,增加销售额,提高它们在国内外的竞争力。

毫不奇怪,美国国务卿希拉里已经警告国家资本主义的危害,而一份美国国会报告也“抱怨国有企业享有不公平的优势,并指责中国正赋予国企‘更突出地位’的做法。”

政治上,美国一直将中国视为最主要的经济和战略对手。华盛顿认为,中国政府扶持电子、汽车和风力发电等战略性产业,这有违于自由贸易原则。

因此,华盛顿一直寻找一种方式,来削弱中国国有工业。他们最终发现,除了公开的官方抱怨之外,最佳途径就是通过世界银行,提倡中国国企私有化。世界银行据说是一个独立的世界组织,但其行长是美国总统任命的。“世界银行,这个臭名昭著的机构,因为力主结构调整政策和公共服务私有化,而重创发展中国家,破坏了环境。”令人震惊的是,世界银行在中国特别是中国政府高层中仍然拥有支持者。

因此,2010年9月,世界银行行长佐利克先生来到了北京,接洽中国官员,共同研究中国国企。为了使研究计划具有合法性,以其代表中国国家利益作为掩饰,佐利克先生获得了国务院发展研究中心的合作,副总理李克强也对该计划表示支持。

在起草报告一年半之后,佐利克先生完全暴露了其初始意图。2012年1月,在芝加哥与一些经济学家的谈话中,他宣称,“中国需要限制国有企业的角色,结束垄断,产权多元化,降低私有企业的进入壁垒。”

削弱国有企业的另一途径就是使这些企业陷入资金困境。关于这一点,该报告毫不犹豫地建议:“大幅提高国有企业支付给其所有者——本国政府的红利。”5若被否定充分的留存收益,国有企业的研发将趋于停顿,从而,美国跨国公司将面临较少的竞争。

这与美国政府赋予美国跨国公司的税收优惠待遇形成鲜明对比。在美国,美国跨国公司“可以延迟支付其海外利润税,直到它们将海外利润带回美国,而这样的转移多年来通常都没有发生。如,根据美国证券交易委员会最近披露的文件,通用电气公司在海外拥有620亿美元的‘未分配利润’。医药巨头辉瑞公司扬言拥有600亿美元。埃克森美孚则是560亿美元。”实际上,据报道,通用电气公司2010年的利润为142亿美元,它没有缴纳任何税收,反而“要求32亿美元的税收优惠”。

除了建议中国增加国有部门的红利之外,《2030年的中国》报告向中国政府发出了严厉的警告:“中国可以推迟改革和冒将来可能引发经济危机的风险,否则,她应当积极主动地进行改革。”

在许多持公正立场的观察家看来,这似乎是一个奇特的建议,因为正是由于大规模的基础设施计划和大型国有企业发挥的突出作用,中国经济在过去的三十年才经历了两位数的增长。世界银行甚至预言,“中国经济增长将逐步减缓,从2011年至2015年的平均8.6%降到2026年至2030年的年均5%。”这再次与欧美经济形成鲜明的对比,经历了2008年的金融瓦解之后,欧美经济一直萎靡不振。

这提出了以下问题:世界银行和佐利克先生是否为了不可告人的目的,即摧毁有价值的中国国有企业,就如同拆解俄罗斯工业一样,而设法胁迫新的中国领导层。佐利克先生有资格就中国经济政策制定,为中国提供独立的建议吗?佐利克究竟代表谁的利益?

在美国外交政策专家汤姆·巴里(Tom Barry)看来,“乍一看,作为自由贸易传道士和新保守主义先锋之一,佐利克可能会被误解为是一位理论家。但若进一步观察其政治履历,可较好地理解佐利克是美国外交政策精英的要员之一。这种外交官总是将目光盯在战利品上,该战利品就是公司美国的利益和美国全球霸权。”

政治上,佐利克也许是将邪恶轴心概念引入小布什对美国大战略进行激进改革构想的第一人。在小布什执政前一年,巴里在文章中写道:“佐利克不傻也不疯。他只是根本不关心美国国内外的大量人类生命,因为他代表公司垄断资本主义的利益,其全球传道士的使命为他带来了暴利。”但作为新美国世纪计划的一员,佐利克主张非法推翻萨达姆·侯赛因,因而违背了国际法,侵犯了伊拉克主权。

2001年至2005年,佐利克任美国贸易代表期间,与欧盟就转基因食品产生争端,他“坚持以双边和地区性方式代替多边方式,这引起整个拉丁美洲的反美经济情结。”

在商界,佐利克曾担任房利美执行副总裁。次贷危机期间,房利美经历了重挫。佐利克在安然公司担任资深政治经济顾问的履历也同样有污点,因为安然公司在电气上的投机给投资者和加利福尼亚消费者带来了太多的痛苦。安然公司的倒闭是美国历史上最大的公司丑闻之一。

佐利克先生还于2006年至2007年担任高盛公司副董事长,他“做得很好,只不过是通过非法、不道德的交易和裙带资本主义,与小布什和奥巴马的经济官僚打成了一片。在此期间,高盛在美国和欧洲享有了空前受欢迎的品牌知名度,这不过是得到了特别优惠的待遇。”

2005年,在担任美国副国务卿期间,佐利克先生建议,美国应当尽其所能,使中国成为国际体系中一个“负责任的利益攸关方”。

佐利克先生声称,中国快速发展的军事现代化和国防能力的提高是引发华盛顿和其他国家“种种焦虑”的来源,“若中国想减轻他国的焦虑,就应当公开解释其国防支出、意图、原则和军事演习情况。”

遗憾的是,佐利克先生很健忘,正是美国,近年来以军事基地包围中国,与中国邻国结盟,蓄意以中国为目标。也正是美国,与其亚洲盟国共同举行了最大规模的军事演习。面对这些挑战和挑衅,佐利克先生还一厢情愿地希望中国不要实现军事现代化,这是不切实际的。佐利克及其五角大楼同僚也许需要向中国解释美国的意图和原则。

除了军事支出之外,佐利克先生还抱怨中美贸易顺差,“中国正采取行动,似乎希望设法‘一举锁定’世界各地的能源供给。”他表示,中国应当遵守市场规则,从美国石油垄断公司购买所有石油,不要试图在石油生产国与这些公司竞争。如此一来,中国永远不可能有能源安全,因为美国石油巨头将一直垄断石油市场,而中国消费者只能继续支付高价。这与佐利克及其同僚一直宣扬和提倡的自由贸易学说自相矛盾。

在亚洲,佐利克表达了其关切,“中国正寻求成为一个占支配地位的大国。”10佐利克谈“一个中国”政策时,特别提到这是以《与台湾关系法》为基础。佐利克的行为毫无诚意,因为一个中国政策同《与台湾关系法》是相互抵触的。

对于美国政府大规模补贴的美国农产品出口来说,佐利克先生关于中国农业的计划也许是一个福音,但对中国来说,这将是灾难。对于一个拥有数亿农民的国家,中国若无法生产出足够的粮食供国内消费,这是不可想象的。

关于中国的货币政策,佐利克希望,中国采取灵活的汇率,开放资本账户。4对中国和其他亚洲国家来说,这种建议并不新颖,其实,它已经是老掉牙了。正是由于实行了无管制金融市场、资本自由流动和灵活货币汇率等经济政策,亚洲各国才经历了惨痛的金融危机。不可思议的是,如今,美国官员仍然不知羞耻地向中国人民兜售相同的新自由主义议程。

佐利克之流的美国官员完全无视无管制金融市场给大多数中国人民所带来的经济困难,却要求进一步开放市场和资本自由流入。美国实在虚伪,她一面要求外国开放市场,一面又对外国在美投资施加诸多限制。结果,“虽然中国欢迎美国主要跨国公司已向中国市场投资1000多亿美元,”美国却“不断使用‘公共利益’、‘国家’或‘战略’利益等‘灵活的’界定,阻止外国投资者特别是中国投资者投资和收购美国公司。”典型例子就是一家中国国有公司收购美国优尼科公司被否决。在经济合作领域,佐利克宣称,“美国可以帮助中国重建其医疗卫生体系。”11然而,中国人民应当清楚,美国的医疗卫生体系是世界上最奢侈的,也被认为是不健康的、濒临崩溃的。4600万美国人没有任何医疗保险,这是工业化国家中的最糟糕记录。造成这种状况的原因在于,医疗卫生在美国被视为一种商品,其运行基于利润。据最新研究报告,美国医疗卫生成本高达2.3万亿美元。为此,美国的医疗卫生模式并不值得中国效仿。

中美关系中不存在合作,因为佐利克及其美国同僚根本不尊重中国政治制度,他说得很清楚,中国需要一种和平的政治过渡。对大多数中国人来说,这与约翰·杜勒斯(John Foster Dulles)的外交政策类似,杜勒斯就希望中国出现和平演变。

开放市场支持金融侵占和剥削,特别是向美国跨国公司、投机商和华尔街金融资本开放中国市场,这只能是一种目光短浅的战略。

这提出了如下问题:考虑到佐利克先生之前关于中国的言论及其在国际贸易谈判中所扮演的角色等不光彩经历,中国为何还要邀请美国总统委任者领导的世界银行起草《2030年的中国》研究报告?该报告完全脱离了中国当前现实。更重要的是,佐利克先生和世界银行主张国有企业私有化,这违背了中国宪法,在任何一个独立国家,这都是最严重的罪行。可以明确地指出,基于世界银行私有化计划在发展中国家和俄罗斯的经历,若中国决定采纳《2030年的中国》,那么中国就会走上毁灭之路。华盛顿将因此实现其地缘政治目标,而佐利克先生将炫耀他的又一次胜利。

【注释】

1.Flanagan, Ed: “Chinese protester: World Bank will ‘ruin China’”, NBC, February 28, 2012.

2.Palmer, Doug: “Rise of China’s state-owned firms rattled U.S. companies”, August 17, 2011.

3.The Economist: “China Stated-own Enterprises are on the March”, November 17, 2011.

4.Danbacher: “Saving the Seas for the banksters”, red green or blue.org, February 28, 2012.

5.Davis, Bob: “New Push for Reform in China”, Wall Street Journal, February 23, 2012.

6.Lynch, David J.: “Does tax code send U.S. jobs offshore?”, USA Today, March 21, 2008.

7.Kocieniewaski, David: “G.E. Strategies Let It Avoid Taxes Altogether”, March 2011.

8.Censky,Analyn: “World Bank to China: Free up your economy or bust”, CNN, February 27, 2012.

9.Bond, Patrick: “What will Robert Zoellick Break Next?”, counterpunch, May 19-21 2010.

10.Zoellick, Robert: “Whither China: From Membership to Responsible Stakeholder”, Asiaing.com.

11.Zoellick, Robert: “From Shanghai Communique to Responsible Stakeholders”, Peterson Institute, May 2, 2007.

12.Appel, Adrianne: “World Health Day: Profit Soar, Along with U.S. Uninsured”, IPS.

 

世行涉华《报告》真相:都出自“中国人”之手

寒江春梦 2012-03-20

  最近,以推动“国企私有化”为核心内容的世行报告《2030年的中国》,引起了部分国人的高度警惕。尤其是世行行长前美国政府高官,更是亲自到场为该《报告》的公布,打气助威。由世行行长亲自为世行一份《报告》助威的情况,在世行的历史上虽然也有过多次,但一般还是极其少的。

当然,由于极力且以毫无商量余地的口吻与用词,要求中国必须推动“国企私有化”,这《报告》自然引起了部分国人的警惕和反弹。反对该报告,这对任何一位有良知、了解中国“国企私有化”历程和具有中国心的国人来说,都是正常的。

自从推动“国企私有化”至今,中国昔日庞大国企资源和资本,已基本荡然无存。“国企私有化”留下的,是迄今仍然是社会一大问题的近8千万下岗工人,是国民经济28个行业,已经有21个已经完全被外资绝对控制。而“国企私有化”的漂亮借口和“画饼”即促进民营企业发展与创新,则完全成了海市蜃楼,水中月,镜中花。大家看到的结果是,没有了“国企”的中国,外资在华如入无人之境。

因此,部分国人此次激烈反对世行《报告》并高喊出了“佐利克,滚!”但是,大家一定要清楚的一个事实是,这份《报告》其实并不是由世行操刀完成的,而实际上是由“国务院发展研究中心”的“研究人员”们完成的。在国研中心完成初稿后,还提交给了各相关部门征求意见,其中遭到了国资委的强烈反对。国资委的反对,这都是媒体已经报道过的了。

实际上,不仅此次世行《报告》,而且世行关于中国经济社会发展的历次《报告》,都主要地是由中国“学者”操刀完成的。世行在中国有关中国各种《报告》的撰写程序,长期以来一直临时性地招募各相关行业和机构有官方背景的研究人员来完成报告研究撰写的。所以如果大家看到张维迎们欢呼拥护世行的什么报告时,张维迎们其实是在为他们自己操刀的报告“王婆卖瓜自卖自夸”而已,当然这个“瓜”是贴了个世行标签的。

比如说,国研中心是其长期合作伙伴,另外社科院及中央各部委下属研究院等,都是其长期合作伙伴。而参与报告研究撰写的“研究人员”们在世行的工作,则一般以数月到数年不等,一般一类《报告》完成了,参与的研究人员基本又都回到原单位继续工作,而其在世行的这短暂工作经历,则也同时成为该研究人员们职业生涯中的一段辉煌经历与成就的。

而在这些基本都由中国人自己参与撰写的世行关于中国的各类《报告》中,也有不少确实是切中中国时弊,对我国经济社会发展是很有见解和益处的。但此次的这个推动“国企私有化”的报告,从已有的“国企私有化”结果来看,继续推动仅存的国企私有化掉,那么毫无疑问中国经济社会就完全是外资一统天下的了。而经济基础决定上层建筑,这个又是绝对的真理。

 

2030 年的中国:建设现代、和谐、有创造力的高收入社会(中文版)

  2月末,世界银行在北京发布了该行与中国国务院发展研究中心联合完成的中国展望报告——《2030 年的中国:建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》,对中国发展与改革问题做出了分析和建议,在国内外引起了不小的反响。

【译者按】2月末,世界银行在北京发布了该行与中国国务院发展研究中心联合完成的中国展望报告—— 《2030 年的中国:建设现代、和谐、有创造力的高收入社会》。这份选在“两会”之前敏感时间发布的报告,对中国发展与改革问题的分析和建议,在国内外引起了不小的反响。该报告的核心思想是什么?对中国有何政策建议?安邦研究部翻译了本报告的主报告,以飨客户。注:本报告仅供学习交流参考之用,报告版权归原作者单位所有。

【摘 要】中国过去 30多年的经济绩效,无论以何种标准衡量都令人印象深刻。GDP 年均增速高达10%,5 亿多人口脱贫。中国目前是世界最大出口国和制造国,也是第二大经济体。中国即使经济增速放缓,也将可能在 2030年前跻身高收入行列,并成为世界第一大经济体。当然,届时人均收入水平与发达国家相比仍有较大差距。不过,这里涉及两个问题。首先,尽管与目前的水平相比会有所放缓,中国未来能否仍然以从全球角度看较快的速度持续增长?其次,这种增长能否在与国际社会、生态环境和自身社会结构相互适应而非严重冲突的情况下实现?

本报告对这两个问题给出肯定的回答,也充分认识到相关风险。中国有潜力到2030年成为现代、和谐、有创造力的高收入社会,但这并不会轻而易举地成为现实。为抓住机遇、应对挑战,实现 2030年的发展愿景,中国需要在下一阶段实施新发展战略。邓小平先生倡导的改革使中国转向高速增长轨道,他在凝聚共识、推动根本性战略转变方面发挥了重要作用。在经历 30多年高速增长之后,中国已经到达另一个转折点,需要再一次进行根本性战略转变。“十二五”规划是一个良好开端,在融汇其主要内容的基础上,本报告提出了直到 2030 年的长期战略。重要的是,本报告着重阐述“如何做”而不仅仅是“做什么”。研究引出了如下六条重要结论。

第一,通过下列措施推进结构性改革以强固市场经济的基础,即重新界定政府职能,改革和重组国有企业与国有银行,发展民营部门,促进竞争,深化土地、劳动力与金融市场改革。随着一个经济体技术接近前沿水平,引进推广国外先进技术的空间缩小,政府职能及政府与市场和民营部门的关系,均需进行深刻调整。政府直接提供的有形公共产品和服务相对减少的同时,需要提供更多的诸如制度、规则和政策之类的无形公共产品,以提高生产效率,促进竞争,便利专业化分工,改善资源配置,保护环境,降低风险与不确定性。

在企业部门,应重点关注深化国有企业改革(包括公共资源的重新定位,引入包含所有权和经营权分离措施在内的现代公司治理,在必要情况下实施所有制结构多元化),发展民营部门,减少进入和退出障碍,加强包括战略性和支柱性产业在内的所有部门的竞争。金融部门需要进一步推进银行商业化和利率市场化,深化资本市场改革,健全法律和监管体制以确保金融稳定,为中国金融体系国际化建立可信的基础。在劳动力市场上,中国需要分阶段加快户籍制度改革,确保劳动者今后能在市场信号引导下流动;采取措施提高劳动力参与率;反思并调整企业工资政策;形成可在全国范围内转移的养老、医疗和失业等社会保障体系。最后,需要完善农村土地市场,以保护农民权益并提高土地利用效率;从根本上完善农地征用政策以遏制城区的过度扩展,降低地方政府对与土地相关收入的依赖,疏解农民的不满情绪。

第二,加快创新步伐,建立一个开放的创新系统。在这个系统中,竞争压力激励中国企业通过自身研发和参与全球研发网络进行产品与工艺创新。中国已经在建立研发体系方面采取了一系列措施,走在大部分发展中国家前列。未来的优先任务是提高研发质量而不仅仅是数量。为此,决策者需要着力提高大学毕业生技能和认知能力;建设一批与产业紧密联系的世界一流研究型大学;促进“创新型城市”发展,集聚高素质人才、知识网络、充满活力的企业和学习型组织,并使这些机构自由互动;提高长期风险资本对于新设民营企业的可及性。

第三,通过市场激励、监管、公共投资、产业政策和制度建设等措施,抓住“绿色”机遇。鼓励绿色发展,提高资源利用效率,不仅能提高福利水平和实现持续增长,也有助于应对中国面临的主要环境挑战。这将鼓励一系列低污染、高能源和资源利用效率部门的投资,实现绿色发展,并促进上下游的相关制造业和服务业投资,在全球朝阳产业竞争中赢得优势。这些政策有成功潜力,因为中国具备诸多优势。巨大的市场规模有助于快速推广成功技术以实现规模经济、降低单位成本;高投资率能快速更新原有的低效和高污染的资本品;日益增长和充满活力的民营部门如能获得足够融资,将对政策信号做出积极响应;充分利用相对发达的研发基础设施,推动迈向并拓展“绿色”技术前沿。

第四,通过在就业、融资、高质量社会服务和可转移的社会保障等领域提供相同的可及性,使所有人享有均等机会和社会保障。这些政策措施对扭转较大的收入差距,帮助家庭管理与就业、健康及老龄化相关的风险,提高劳动力流动性,至为关键。中国较大的收入分配差距,很大程度上源于城乡劳动力在就业机会、关键公共服务和社会保障等方面的不平等。扭转这一趋势需要采取三方面的协调行动。首先,向农村居民和流动人口提供更多、更高质量的公共服务——从早期教育到高等教育,从基本卫生医疗到养老服务。其次,改革社保体系,确保形成可靠的社会安全网。最后,动员社会各类主体——公共和民营机构,政府和社会组织——共担公共服务的融资、提供与监督职责。

第五,通过筹集更多财政收入,确保地方政府有充足财力履行支出责任,建设稳健的财政体系。新发展战略所需的企业和金融部门、绿色发展、机会均等方面的大部分改革,对公共支出规模和结构都有重要影响。今后 20年建立稳健财政体系的议程涉及三个关键领域。首先,筹集更多财政收入以满足日益增长的支出需求。其次,提高社会和环境方面支出占总支出的比重。最后,确保各级政府机构(中央、省级、地级、县级、乡镇、村)可用财力与支出责任相匹配。如果财政领域没有进行适当改革,新战略所需的许多其他改革将难以推进。

第六,通过成为全球经济积极的利益攸关方、主动利用多边体系和框架并影响全球治理议程,形成中国与世界互利共赢的关系。过去30 年,中国从融入全球经济中获益良多。今后20 年继续加深与全球经济的贸易、投资和金融联系,中国还将会从进一步专业化、更多投资机会、更高资本回报以及互利的创意和知识流动中获益。作为全球经济的关键利益攸关方,中国应在挽救陷于停滞的多哈回合多边贸易谈判中保持积极态度,在区域贸易安排中倡导“开放的区域主义”,支持达成多边投资协议。中国金融体系的国际化涉及开放资本账户等许多工作,需要稳步推进。不过,这是人民币国际化进而成为国际储备货币的关键步骤。最后,中国应当在影响全球治理议程和应对全球紧迫经济问题(气候变化、全球金融稳定、更有效地启动较中国贫穷的国家发展进程的国际援助框架)等方面,发挥重要作用。

本报告在以上六个优先改革领域提出了短期、中期和长期目标,决策者需要合理安排各领域内部和各领域之间的优先顺序,以确保改革平稳实施,并取得预期效果。最终的成功离不开强有力的领导力与决心,坚定的实施,部委与机构间的协调和得到灵活且有效管理的协商过程——协商将确保公众支持并参与到改革过程的设计、实施和监督之中。全球经济正在步入一个风险增大的时期,中国自身也处在从中等收入向高收入转型的阶段,这个过程中出现的各种风险、冲击与脆弱性,都需要政府加以应对。应当牢牢把握的原则是,应对短期问题必须有利于而非阻碍实现长期改革的优先目标。

第一章 中国发展之路:1978-2030

  1.中国经济成功背后的独特因素经过过去

30年的发展和两次历史性的蜕变,中国从一个农村、农业社会成为一个城市、工业大国;从共产经济成为基于市场的经济体,这些转变给中国带来举世瞩目的成就。不仅仅是经济发展迅速,贫困率也从65%下降到不到10%,使5 亿多人口脱贫,并且已经实现千年发展目标。虽然中国不同地区的经济增长率存在差异,但各地的经济都飞速发展。的确,如果把中国 31个省市和自治区作为一个独立的经济体来看,中国是全球发展最快的 32个经济体之一(如图-1所示)。中国也取得了举世瞩目的成就:例如世界最大的10 家银行当中有2 家是中国的;有61 家企业上榜全球500 强;公路里程数全球第二;海岸线全球第三;全球最大的 10 个集装箱码头有 6 个位于中国。中国在卫生、教育、科技领域都取得重大进步,与世界领先国家水平差距不断缩小。

图1:中国举世瞩目的经济成就

数据来源:《2010 年中国统计年鉴》和《世界发展指标》(世界银行,2011年9 月)

  中国高速发展的背后有很多独特因素,这包括 1978 年的经济原始条件,就是改革的成熟时机。当时的农业改革,包括户口制度点燃了经济改革之火。总之,这些改革的主要特点包括:

第一,务实与有效的市场导向型改革。中国不同与其他发展中国家的一个独特之处并非是做了那些事才成功的,而是如何成功的。中国之前所采取的战略就是“摸着石头过河”,鼓励地方政府大刀阔斧地进行试点。通过循序渐进、实践性的方式引入以市场为导向的改革,并为地方政府提供动力,中国在每一个发展的阶段都能制定出有效的过渡制度。这些改革的一个主要特点就是其“双轨”本质——支持旧的关键产业内国有企业的同时鼓励民营企业的发展。经济可以“计划外增长”,直到行政控制的计划体系逐步退出。经过这样的反复探索,如何制定相关制度成了全新的、有差异的挑战。的确,不同地方常根据其自身特殊情况量身定做独特的制度。

第二,平衡增长与社会和宏观经济的稳定性。在 1978 年改革开始之际,经济形势困难,于是促进经济增长成为了一个紧迫的首要任务。初期改革的成功促使这一任务转变成了国家目标,并有效调动社会各行业——包括个人、企业和地方政府——集中精力发展经济。政府采用财政、行政和就业政策组合在经济和结构快速变化时期来维持社会稳定型。但这并没有取得有意义的成就,因为中国面临每年要吸收900 万新进劳动力的问题,同时要吸收受政策变化(如1998 年央企或国企改革)、摩擦性失业和外部经济冲击影响的劳动力。

经济的快速增长和结构转型也带来了宏观经济挑战。经济偶尔会出现严重的通胀,如上世纪80 年代末和90 年代初。但中国通过传统货币财政政策的结合,再加上必要时的行政手段,已经有效恢复了宏观经济稳定性。因此,在这个时期内,政府成功保持了通胀低水平并保护城乡贫困人口免受主要生活必需品价格上涨的巨大冲击。

第三,地区间的竞争。通过允许地方政府竞争招商引资、发展基建、提高当地商业环境,中国各级别的地方政府发展强势。分权政策,包括1994 年的财政改革(有效增加了资源从中央转移到地方),让地方政府有动力和资源勇敢追求发展目标。增加的这些发展要素流动性说明资源已经流向最支持增长的地方辖区。最后,中国地区发展的各种差异表明地方政府能够根据自身情况经历并为特殊改革而奋斗的同时,在中央政府制定的框架内执行政策。有助于推动主要改革目标的官员均受褒奖,这些目标包括:经济增长、外商直接投资、就业和社会稳定性。但也导致了各地方政府、各地区之间的激烈竞争,虽然这也是刺激发展的重要因素,但已经远远超出中央政府的预期。

第四,国内市场整合。改革的一个关键因素就是消除地区间针对商品、劳动力、资本流动的障碍并建立一个整体的国家市场。连接地区间、以及内陆和沿海的主要基建投资有助于消除这一障碍。一个巨大、融合的国内市场能使企业形成规模经济,全国各地不同的收入水平和消费模式也延长了产品的生命周期。

第五,与全球经济的坚实融合。邓小平在南巡之际提出建设经济特区,以及中国加入WTO ,这些都是中国经济发展的里程碑,与全球经济不断深化、延伸。这一政策也为中国收获了不少利益,获得了投资、先进技术、管理专家;为中国的商品和服务打开国际市场;促进中国国内经济改革。

2.中国国内外未来20 年的发展趋势和特点

中国的改革仍在进行,已经促进地区经济活动的集中化和沿海省份经济的凝聚、鼓励了生产要素和商品在各省以及全球间的流动性、在全球化竞争压力下建成高储蓄和投资导向的增长程序。最重要的是,中国避开了经济倒退:经济平均增速在30 多年间不仅保持在 10%左右,只有 2 次掉到8%以下。在全球金融危机期间,中国仍保持高增速,这是一股重要的稳定力量,在一定程度上抗衡全球经济活动下滑的影响。

中国在接下来的20年内能否保持这一状态?很大程度上取决于全球环境会如何演变,以及中国国内正在发生的结构变革。但可以肯定地是在未来20 年内中国国内外的趋势与过去30 年相比天差地别,不仅因为中国和其他新兴市场从根本上重塑全球经济——最近的全球金融危机加速了这一趋势,还因为新出现的国际挑战和机遇将严重影响实际经济未来的轨迹。

全球大趋势过去

30年内,全球的大环境毫无疑问促进了中国的高速发展。主要因为包括相对开放的贸易、FDI的增加、全球主要市场的稳定增长、运输成本大幅减少、跨产业贸易上升、通信技术迅速传播。但今后的趋势并非是现有形势的线性延伸,或许有些趋势仍会保持现状。目前越来越多的人都认为包括中国在内,其他发展中国家,特别是中等收入的新兴市场将会超越发达经济体。其中一个原因在于这些国家的科技会继续向发达国家看齐。另一个原因,发达经济体由于去杠杆化和主权债券负担承重,增速会持续下降。到 2030年,发展中国家增长有望占全球增长的2/3 (如果不包括中国,则为40% ),以及全球输出的一半(不包括中国则为 30% ),将会成为全球贸易的主要目的地。较大的新兴市场,特别是中国,将会成为多极世界经济中的一极。

或许全球大趋势当中最重要的一点就是中国自身的崛起。在未来20 年内,没有任何一个国家能像中国这样对全球经济有举足轻重的影响。就算中国经济增速放缓,到 2030年,中国仍会取代美国,成为全球最大的经济体,在全球贸易中的比率增长2 倍。但也可能仍是最大二氧化碳排放国,尽管其贸易顺差会有所下降,但中国仍有望稳坐全球头号债主宝座。有人认为中国届时对全球经济的影响相当于1870年左右的英国以及1945 年时期的美国。

随着新兴经济体的发展,全球中产阶级规模将会空前扩大(2030年,预计会从2009 年的不到 18 亿飙升到50 亿,其中2/3 在亚洲国家),从而引发对住房和耐用消费品的需求爆发,包括汽车。但全球的能源、自然资源供给和环境压力会激增。气候变化效应将进一步恶化部分地区的食物与饮用水短缺问题。原材料价格将持续上涨和波动。稀缺自然资源价格走高突出了引入 “绿色增长”战略的需求,这是推动增长的一个潜在动力源。

尽管新兴市场有潜力快速增长,但我们有理由相信包括中国在内的发展中国家增速将会放缓。首先就是人口老龄化,劳动力增速会放缓,在某些国家(如中国和俄罗斯)劳动力数量甚至会下降,从而导致人口负担利率走高,而储蓄和投资降低。第二,尽管新兴市场经济体在制造业仍会保持竞争优势,但单位劳动力成本上涨会进一步增加服务业在经济中的比重;由于服务业的生产力增长往往低于制造业,因此整体经济增长会放缓。

同时,保护主义可能会伺机抬头,特别是那些受此次金融危机严重影响的发达国家,但全球化的趋势是不可逆的,商品、服务、金融、人力和知识的跨国运动仍将持续并深化。全球跨国生产链也会不断繁荣,跨产业、跨企业贸易得以进一步强化。

由于全球贸易的增长速度高于GDP,新的经济先锋将会从事服务业贸易,这是全球目前增长最快的贸易。由于新兴的通信技术,在过去,服务是无法进行贸易的(如卫生和教育),现在,已经可以像制造业一样跨国买卖。另外,全球产业为寻求国际竞争力仍将持续迁移。

在过去20 年内,全球自由贸易协议的数量成倍增长;在未来20年内,贸易融合将持续深化,生产网络也会继续扩大。东亚国家间的贸易将和欧洲内部贸易匹敌。新兴市场将不断增加在全球开放的贸易体系中的参与和影响。针对气候变化、国际金融稳定性、国际移民、传染疾病、水资源管理和其他全球挑战的解决方案需要全球参与的新的方式。

鉴于欧元区和日本经济疲软,美元仍可能是主要的国际储备货币,但包括美国在内的发达国家的货币政策扩张将导致国际货币体系不稳,主要汇率的不确定性会增加国际货币和贸易交易的成本。中国在全球贸易中不断上升的地位、经济规模以及作为全球头号债主的角色将促进人民币的国际化,但人民币要成为主要国际储备货币取决于中国金融业改革的成败以及外部资本账户的开放程度(详见第八章)。

科技比较可能在某些领域有重大突破,如饮用水资源、能源短缺和生物技术。由于煤炭资源丰富,清洁煤炭技术方面的突破将使中国获得明显的优势。可再生能源技术也越来越具经济价值。然而目前的模式是:发达国家在技术方面有所突破,但这些技术在商业上的应用及大量产品通常被转移到发展中国家。未来这一模式仍可能保持不变;利用、改进并掌握现有技术仍将是发展中国家促进增长的一个重要因素。同时,由于新兴市场也在发展自己的科技能力,新型和突破型技术都可能出现在发展中国家,这些国家在某些领域以“跨越式发展”超越发达国家的可能性也增加了。

中国国内的主要趋势

由于某些新兴市场在未来 20年内的增速会放缓,我们预计到2026 -2030 年,中国的GDP 会从2011 -2015 年期间的8.5%逐步下降到5%左右(见表-1 )。一方面,很多资源在从农业向工业转移中形成了推动增长的动力。还有,资本的持续积累虽然规模可观,但对推动经济增长作用不大,因为资本-劳动力比率上升。此外,中国将经历一场人口变革:人口负担率在未来 20年内将翻一番,相当于目前挪威和荷兰的水平(在22% -23%之间);劳动力规模预计将从2015年开始缩小。但劳动力将更具生产力。最后,全要素生产力(TFP )增长也会下降,这是衡量经济效率和技术进步的指标。一方面是因为经济从第一代政策改革中取得的成就以及吸收的进口技术已经耗尽。最终,中国与技术先锋国家的差距会缩小,而第二代政策改革可能对增长的作用较小。

表1:假设改革稳定且无重大冲击情况下中国增长模式预测数据(来源:国家统计局)

  这些因素加上“重新平衡”的政策,都强调国内增长,使得服务和消费在经济中的比例上升,而出口、储蓄和投资的比率下降。中国面临的挑战在于在支持这些增长和结构转型的同时要避免经济突然下滑以及可能的危机。

中国的外部账户在贸易顺差方面有望下降——由于中国的国际市场份额增加,发达国家市场增长缓慢,中国的出口增长也将放缓,但进口增长会受到国内内需持续扩大刺激而上升。但同时,中国的外部资本账户逆差会增加,因为中国储蓄会流向国外,以寻求更高回报率的投资并抵消国外的贸易保护压力。该趋势不仅能防止外汇储备积累上升,也能促进中国的企业走出去。

中国目前的发展模式已经对环境和自然资源造成巨大压力,包括土地、空气和水资源。未来的挑战就是要通过进入全球绿色科技新市场,利用绿色增长模式将这一压力转化为推动经济的新增长源,同时解决中国自身的环境压力问题。如成功,生产的能源和商品密度到2030 年有望大幅下降。原因有三:工业占GDP 比重下降;资源与污染密集型企业在工业中所占比重下降;能源、商品和环境服务价格下降。

中国的收入不平等问题在过去 20年内一直在加剧,但已经有初步信号显示未来收入差距会持平或逐渐缩小。未来几十年内,三个突出的结构因素会证明这一拐点。首先,中西部地区会加速发展,与沿海地区收入差距缩小。第二,农民工收入会大幅上涨,与城镇居民收入差距缩小。政策的作用将在于通过增加平等机遇支持这些结构因素(详见第六章)。第三,虽然城市化率仍将继续上升,但由于农业向制造业转型放缓,以及城乡收入差距所辖,农村到城市的移民在未来一段时间内也会逐步放缓(城市-农村收入比率到 2030年有望从 2010年的3.2 ∶1 下降至2.4 ∶1 )。

同时,教育水平提升和高等教育蓬勃发展培养了越来越多的技术型劳动力并推动中国的价值链,这一进程可能在未来继续加速。不断提高的技术基础将有助于经济生产从劳动力密集型向技术密集型的转型,并加速创新步伐。正如上世纪80 和90 年代,大量缺乏技术的中国劳动力作为中国改革开放战略的一部分进入国际劳动力市场,今后,中国有大量接受过高等教育的劳动力也将会成为全球劳动力大军的一部分,对扩大全球技术型产品供给意义重大。实际上,大学毕业生数量在未来20 年内将会激增——比整个美国的劳动力数量还要多。

此外,中国在单位劳动力成本的现有比较优势也会逐步消退。沿海地区非技术型工人实际工资的迅速上涨将刺激企业转移到附近劳动力和土地相对便宜的内陆地区。由于内陆和主要城市、港口之间的连接基建不断完善,内陆与沿海之间不断上涨的运输成本不会影响较低输入成本所带来的优势。

在生产力上升的同时,工资上涨会继续刺激中国中产阶级的发展壮大,反过来,这对耐用消费品的消费会提升消费在GDP 中的比重。此外,根据国际经验,发展中的中产阶级也将促进政府提高行政、改善公共服务等。

最后就是中国的城市化——这是中国提高自身全球竞争力的推动力,在未来也将快速发展。未来 20年内,中国的城市人口每年新增数量相当于一个东京或是布宜诺斯艾利斯,到 2030年,城市居民占总人数比重将从1/2 上升到2/3。这又会成为中国经济增长的推动力,但也取决于城市发展政策的设计和实施。

3.未来的机遇与风险

这些全球和国内趋势给中国带来很多未来 20年助燃经济增长的机遇,但也面临不少威胁增长的风险。未来的任何发展战略需要依靠机遇,同时管理风险。

首先来看机遇。中国经济的快速发展和收入差距缩小使得中国中产阶级扩大,从而刺激对收入弹性商品的内需,如耐用消费品、休闲活动、住房、更好的卫生教育服务。这些加上其他快速发展的新兴经济体,在相似的转型中都将会为中国的企业提供大量新机遇,带来生产和营销的规模经济,并通过创新和技术发展为企业增加国际竞争力提供新鲜血液。

产业专门化、产业间贸易和双向投资的提高都让中国有机会通过吸收、完善并掌握现有技术缩小自身与国际科技先锋之间的差距。中国的高储蓄率也有利于资助科技发展,成为全球科技大国(见图-2 )。还有,随着自身研发能力的进步,中国也将成为全球生产和流程创新的来源国,并带来技术突破。

图2:中国的储蓄与其他国家比较(数据来源:世界发展指标,世界银行)

  中国不断发展的科技实力又能促进产业结构的变革,形成具备比较优势的新兴领域。不仅中国的建筑业已经成为国际建筑工程的全球大佬,其他产业也会在全球市场上具备各自的竞争力。这样的转变也是提高生产质量、安全和环境标准的机遇:为中国提供一个国际经济前沿并提高国内的消费体验。

中国目前的生产和增长模式是不可持续的,新型模式的探索成为政府的首要任务。政府强调经济发展的平衡性——不仅仅是发展速度,更鼓励地方政府间基于发展指标和社会、环境衡量因素展开竞争。对首要任务的调整也要符合中产阶级扩大带来的提高生活质量需求。

同时,全球和中国国内的趋势也为中国带来不少风险,可能减缓中国经济增长并破坏中国发展成为一个高收入、和谐和有创造力社会的进程。应对从中等收入向高收入社会转型的问题本身就是个挑战,加上国际环境仍可能充满不确定性、变化无常,中国的任务更加艰巨。由于全球经济进入到一个全新且危险的阶段,要通过全球金融危机的副作用找出出路并适应“新局势”,未来5 年的风险会特别高。

中国增长将会放缓已经是个广泛共识,但何时放缓、以何种速度、进程是否会顺利仍是未知之数。任何经济的突然下滑都将可能暴露国内银行、企业和各级别政府的效率问题,酿成一场财政和金融危机,目前的高速增长已经遮盖了这些潜在问题。在这样的局势下,给社会稳定性造成的影响也很难预测。

政府如何应对经济突然下滑将取决于成因。成因之一可能会是宏观经济受到冲击,如房地产价格突然下滑、建筑业和投资大幅紧缩,或是发达经济体增长骤降而导致的全球贸易与增长锐减。这些风险在短期内至关重要,而且中国在未来 20年内的确有可能会面临这样的风险。幸运的是,中国的财政和债务情况能在短期内以逆周期措施来应对,但仍需长期的结构改革举措加以支持(如本报告中提出的建议)。

另外一个可能造成增长骤降的风险就是经济结构本质,也就是所谓的中等收入陷阱。如果不是通过政策改革来应对结构问题,一旦政府实施宏观经济措施刺激经济,那么将会引发通胀和不稳定性,还可能破坏投资者信心,最终造成更慢的增长甚至停滞。在上半个世纪,很多国家都经历过中等收入情况,但只有极少数的国家能走出这个陷阱成为高收入经济体。更多的是面临增长的突然、急剧下滑,在应对导致下滑的根本结构之际失败了。中国不应该再重蹈覆辙。成功实施本报告中包含的这些改革政策,旨在找到新的增长动力——提高输入因素效率、人力资本投资、创新并转向高价值服务——避免掉进陷阱并在未来20 年内GDP 保持在每年6% -7%的增速。

中国相对较高的收入与资产之间的不平衡性、低消费和享受公共服务不平等问题(图-3 )都已经加剧增速骤降的风险。虽然国内内陆地区的大量居民从农村转移到城市,但劳动力迁移障碍(即户口制度、缺乏养老金计划、劳动力市场机构功能疲软、就业市场信息不足)已经把上千万农民家庭困在低工资和低生产力工作当中。这些障碍,加上市场因素和有利于企业利润的资源价格政策和家庭收入税收,都造成工资比率降低,但资本在国家收入中的比率升高。再者,国家给农村和城市家庭提供的公共服务天差地别,城乡地区之间的“机会鸿沟”也在加剧。某些地区社会问题造成的紧张已经升级,导致公众游行示威不断。如果不解决这些问题,这种紧张情绪将是中国未来增长和稳定的威胁。

图3:2008 年以来我国城镇固定资产投资同比增速

图3:2008 年以来我国城镇固定资产投资同比增速

数据来源:世界发展指标、世界银行、《2010 年中国统计年鉴》

  社会风险也可能从其他方面升级。如果参考其他国家经验,中产阶级的壮大及国民受教育程度的提高将对政府提出改进执政以及获得更多参与公共政策探讨和实施的需求。如果政府满足不了就将造成社会紧张;若政府能找到方法提高协商、知识以及个人和非政府机构社会资本,这些需求将是优化执政的支持力量。

还有一个风险与中国增长模式有关,特别是在能源和自然资源密集使用的板块,已经造成大面积环境退化,经济也受到商品价格的冲击。尽管各产业能源密度上升已经稳步下调,但经济的高速增长、城市化发展、制造业结构转型都促使中国成为全球头号使用国,2010年已经超越美国(但按照人均来算,美国仍是全球第一,人均消耗能源量为中国的5 倍,中国在风能和太阳能方面已经全球领先)。同理,快速增长已经导致自然资源衰竭、环境污染严重。这些趋势未来可将是抑制增长的重大威胁。

很多造就中国高储蓄率和投资水平的政策也是中国外部不平衡性的原因之一,这是以经常和资本账户顺差衡量。这两个顺差已经使得中国的外汇储备很多都投到了低收益的美国国债上,但中国却要为以“热钱”形式入境的资本和FDI 支付高额利息。中国现在的经常账户顺差和外汇储备只是目前的现象,在亚洲金融危机之后才出现的。这不仅反映了中国作为快速扩张和深化东亚生产网络的中心,其作用不断加大,也反映了强化国家缓冲外部冲击的汇率政策目标。讽刺的是,鉴于美元不振,这些外汇储备面临大额资本流失的风险。通过外向型FDI出口资本的措施,特别是确保原材料供应的努力,已经在资本接收国家受到质疑,除非采取恰当措施解决这些问题,否则风险和摩擦仍会升级。

中国出口高速增长,但与进口增长速度不平衡,在加上与主要贸易伙伴的双边贸易顺差助燃保护主义压力,这些都影响中国与世界其他国家的关系。如果中国的出口保持目前的增速,那么到 2030年,占全球市场的比率将达到20% ,几乎相当于上世纪80 年代中期,日本出口占全球市场比率巅峰时期的2 倍,日本当时就遭遇了其贸易伙伴的保护制裁。中国如果照目前的轨迹发展,这就可能在 2030年之前引发不可控的贸易摩擦。由于高收入国家增长疲软且仍在进行财政整改,中国在全球市场上的份额将会越来越大。

第二章 2030 年的新发展战略

  中国过去 30年成功发展的战略已经成就中国今天中上收入经济体的地位。但未来 20年的挑战和机遇与过去碰到的不同,需要用全新的战略来应对。这个新战略要依托机遇、解决挑战、管理风险并实现国家的长期目标。但包含哪些目标——以及中国取得这些目标需要什么战略?本章将首先探讨中国自身对 2030年的远景规划,找出新战略的核心因素,最后评估这个新战略应该具备的特点。

1、2030 年发展目标:建设现代、和谐、有创造力的高收入社会

在最近一份地标性研究当中,世界银行增长与发展委员会指出保持高速增长的国家都有5 个共同点:通过开放贸易与投资政策在全球寻求机遇;保持宏观经济稳定;高收入与高投资率;允许市场配置资源;政府可靠度高。邓小平是中国的改革建筑师,在塑造从根本上改变国家战略共识方面发挥重大作用。经过 30年的高速增长,中国的发展之路已经到了另一个拐点,需要再次进行战略的、根本的改革。

中国的最终目标就是到2030年要成为一个现代、和谐、有创造力的高收入社会。这个目标中的每个因素在本报告中指导分析和建议方面都有特殊意义。

一个“现代社会”就是工业化和城市化,且生活质量与西方国家不相上下。这样的社会应该有现代价值观、现代经济和社会结构、当代尖端的产品和技术、并在全球所有领域与其他国家平等发展。

要成为一个“和谐社会”,中国要达到三个相互关联的目标。首先,政策目标要旨在消除大部分社会和经济障碍并建设一个人人平等参与国家经济、社会、立法和政治制度的社会。中国将看到这样一个社会:人与人之间相互尊重、争端基于道德、法律法规和实践公平和平地解决,而制度结构能迅速适应社会变化需求和雄心。第二,中国要平衡与自然的关系,其生态碳足迹——使用资源及产生垃圾的衡量指数——要与国内(以及全球)土地、水资源、空气资源生物方面的现有技术保持一致。第三,中国自身要在国际社会中成为一个公平、有建设性的合作伙伴,通过和平合作针对全球事务向共同目标迈进。

一个“有创造力的社会”,中国未来的繁荣基于创新,并拓展个人的创造潜力。成功与否取决于创造价值的能力,并非生产更多产品,从而能跻身发达国家之列在同种产品领域提升价值链、参与全球竞争。创造力不仅要通过产品和生产流程技术显现出来,还要体现在文化和艺术领域。如果成功,中国的经验将成为其他中等收入发展中国家的标榜。

一个“高收入社会”就是中国的人均收入水平要与发达国家持平;庞大的中产阶级促进社会稳定、优化执政和经济进步;消除贫困;在经济和社会各方面通过提高平等和机遇促进社会和谐。

如果中国到 2030年实现该目标,那么按市场价格计算,将成为全球最大经济体(如果按购买力平价计算,实际上中国将在 2020年前赶超美国)。中国在未来20 年之内不断扩大的经济规模将相当于目前15 个韩国。人均年收入将在1.6 万美元左右,为目前水平的3 倍多,接近现在斯洛伐克或韩国的水平、略超美国当前水平的1/3。

另一个 2030年将出现的现实问题就是中国的人口转型。中国在“变富”之前先“变老”。人口低出生率将意味着老龄人口比重增大。老年赡养率,即65 及65 岁以上人口数量与14 -65 岁人口数量之间的比率,在未来20 年内将翻一番。到2030 年,中国的赡养率将与目前挪威和荷兰的水平持平。更重要的是中国适龄就业人口数量从2015年之后就会下跌,城市人口比重将从目前的 50%上升到2/3 ,平均每年增长1300 万人。

与目前的情况相比,2030 年,中国的经济会更加复杂、并由市场驱动、以知识为主且倾向于服务业。贸易和金融与全球经济的融合会导致中国与其他经济体的相互依赖性增强,因此对外部冲击会变得更脆弱。国内金融市场会更加稳定。这就为一个开放的资本账户和人民币作为国际储备货币打下基础。政府的经济首要任务要转变为维护宏观经济的稳定、为企业发展创造一个有利于投资和法制健全的环境、资助公共商品和服务。中国还将在同种商品领域与发达国家展开竞争;高校毕业生数量将是目前的3 倍。另外,生态环境会有所改善。由于城市人口的激增、交通发展、劳动力从农村向城市转移,中国的城乡收入差距会继续缩小。

2.新战略解析

要实现2030 年的目标,中国需要采取新的发展战略。过去30 年采用的战略旨在应对过去的挑战。现在,不仅是中国面临的挑战变了,国家实力也不同了。成功的战略应该是弹性的、符合这个不断变化的局势。无法成功调整战略的中等收入国家都会陷入中等收入陷阱。中国最高决策层已经意识到这一个问题并已经把经济发展模式调整为中国最终要的经济战略首要任务。

改变发展模式是个紧迫任务,作为向科技先锋发展的经济体,中国对并购和应用外国技术的潜力已经耗尽,政府的角色要从根本做出改变。尽早做出改变有助于中国从新技术进口国转变成为技术创新国。

发展中国家易于跟随其他国家的发展模式,从而获得“后来者”优势。这样的模式使政府更加明确自身的角色——提供道路、铁路、能源和其他基础设施支持民营投资,实施开放的贸易和投资政策以鼓励科技进步,若市场与协调机制实效而抑制具备国际竞争力和本国比较优势的产业发展,实施恰当产业政策。东亚发展战略取得成功的经济体(或地区)包括日本、韩国、香港特区、新加坡和中国台湾,都深刻反映了这些特点。

但是当一个发展中国家成为技术先锋之后,正确的发展战略就不那么清晰了。政府的直接参与可能会阻碍经济增长。相反,政策的侧重点需要转向民营产业发展;确保市场足够成熟,能有效分配资源;企业在先进技术领域有实力参与全球竞争。

民营产业能发挥至关重要的作用,因为技术前沿的创新本质上和简单的技术追赶有天壤之别。创新是个不断试探的过程,成功机率非常不确定,并非通过政府规划就能实现。的确,参与创新试探进程的企业越多,取得技术突破的机率也越高,而且新成果极有可能被用在商业产品当中。企业要在这一领域发挥领头羊的作用,政府则要支持、促进企业的创新。

政府的关键支持之一在于加强人力资本的质量。中国经济的高速增长伴随着农村剩余劳动力的逐步减少和制造业实际工资的上涨,这一趋势目前已经越来越明显。但劳动力生产力并没有随之增长,实际工资上涨将导致国际竞争力大幅缩水。提高人力资本质量不仅能增加劳动力生产力以维持中国的竞争力,还能使得中国的制造业和服务业升级价值链。要提高人力资本质量就需要优化教育、医疗卫生和社会安全。还需要公平的就业机遇和创业、劳动力从农村向城市的横向转移,以及在社会、经济和政治阶级中的纵向转移。

政府要发挥的另外一个支持作用就是鼓励参与发展进程。正在壮大的中产阶级对于参与公共政策决策的需求越来越强烈。这就要求国家赋予公民更多权力参与发展,通过自身努力改善生活标准。政府应该积极应对这些需求并通过明确法规赋予个人、家庭、企业、社区、学术界和其他非政府组织相应权利,鼓励扩大决策参与规模。这样一来,政府就能逐步将自身功能转移给社会大众,让非政府组织以全新方式来形成网络,为创新和创造力制造空间。另外,赋予社会一定权利,特别是弱势群体,将有助于释放提升平等和机遇的新兴观点和方法,确保社会各阶层全面发展,取得社会福利与竞争力的平衡增长。

最后,虽然政府减少了在市场、资源配置、生产和分配的参与,但应该提升其在金融公共产品和服务、环保、提高平等与机遇、为民营产业发展营造良好环境方面的作用。政府发挥这样一种间接、支持的作用虽然比较复杂但将产生广泛影响,并通过民营产业和社会组织发挥更大的杠杆作用。虽然直接对“有形”商品和服务的参与减少了,但政府仍需提供无形的公共商品和服务,例如提高生产效率、竞争、促进产业专门化、强化资源配置效率并降低风险和不确定性的体系、法规和政策。这需要设计和贯彻刺激创新的体系结构。

比如一个主要领域就是基础公共服务的融资,包括养老金、医疗保健、教育、住房,政府可以加大投资力度,将之前积累的资源投入到基建和制造业当中。同样重要的是,政府不应该过多干涉民营或公共产业是否提供公共商品和服务,而应该注重要确保这些单位在公共商品和服务方面的效率和质量。鼓励民营的公共商品和服务产业并形成公-私伙伴关系,这不仅能将新技术和思潮注入公共服务,还能赋予民营产业一定权利并鼓励更多人参与到这一发展进程当中。另一个例子就是环境,该领域需要政府强硬的行动。绿色发展战略不仅要改善中国的生活质量,还要为应对全球气候变化问题贡献一己之力。作为全球第二大经济体,人口数量也是全球之最,中国应该承担更多的全球义务并在全球公共商品方面发挥重大作用。为做到这一点,中国需要把自身利益和全球关注的问题结合在一起、建设主动参与全球事务的能力、设计全球法规而不只是接受它们。

总之,中国调整其发展战略迫在眉睫,这决定了下一阶段的经济增长。在核心部分,这样的调整需改变政府的角色以及政府与市场、民营产业和整个社会的关系。虽然政府从直接参与生产、分配和资源配置当中撤出来,但仍需集中精力规划并实施政策和立法框架,赋权其他人和组织参与经济决策制定,从而达到快速、包容和可持续的增长目标。要发挥好这一职能,政府要遵从法制、精兵简政、加强透明度、提高行政效率。重新定义职能的过程中,政府还需加速国有产业的改革,使之与民营企业进一步发展相协调。同时还需促进市场因素改革(资本、土地和劳动力)从而强化市场经济基础、提高竞争和创新。同时,社会的职能也需要做出较大变革,中产阶级将通过加大参与发展进程的力度和范围成为促进和谐发展的主力军。

3.新战略的主要特点

在描述提出的发展战略之前,值得强调该战略的5 个主要特点。

首先,在提高增长质量的同时要持续增加收入。中国不仅有雄心要成为一个可持续增长的高收入社会,也要实现增长有质有量。增加收入的同时也需要提高休闲和自然环境、拓展艺术和文化活动、加强经济和社会安全感。与此同时,刺激中央和地方政府行政的结构也需反映出改革的核心。中国要开发出一套全新的标准来衡量未来几十年内的进步——以更广泛的社会福利和可持续目标来平衡增长和收入。

第二,实现平衡、可持续的增长,与市场推动力保持一致。在中国越来越多的人认识到国家的投资和增长模式在很大程度上已经不可持续。受高储蓄、低财政和出口导向型政策的刺激,中国引人注目的增长率已经导致资本密集、产业带动发展、依托出口。与快速增长的制造业相比,服务业的发展仍然滞后。工资和消费占国民收入的比率持续下跌;但资本和投资的比率却在攀升。城乡不平衡问题从上世纪90 年代就开始不断扩大。中国也是富人之乡,但仍有1.7 亿人口每天生活费人均不足2 美元。回归平衡、可持续的增长需要提高服务支出和消费的比重。这一方面,要通过修正要素价格扭曲来实现,并进行由市场驱动的结构变革,一方面取得制造业和服务业之间的平衡,另一方面也能促进资本和劳动力之间、城市与农村家庭之间的收入分配。

第三,强化创新与创造力。服务业的发展在未来要成为首要任务,而制造业的增长仍将是拉动增长的一个重要动力。毕竟目前虽然实际工资增长迅速,但中国劳动力成本低,特别是在内陆、欠发达省份,这在未来很多年之内仍具备一定优势。政策不应该只是纯粹关心增长,还需要鼓励制造企业升级价值链并加快成为全球技术先锋的步伐。像研发、金融、物流、培训、信息服务、售后服务这样的服务有重大意义。要在这些领域有所成就则需要与全球经济进一步融合并提高专门化、参与全球研发网络和营销。

但如果相信创新将会阻碍制造业发展,那就大错特错了。如果中国在开放创新方面成功了,那么服务业也将受益颇多,中国完全能够成为一个重要的高端服务出口国。大多数服务都是可以进行国际贸易的,而中国可以从凝聚经济和服务的国际专门化中受益,这与制造业类似。例如,如果中国在绿色发展领域成功引领全球创新,那么这方面的相关专家和知识就有可能成为全球追求的对象。同理,如果中国的金融产业能够达到这一点:资本账户自由化且人民币成为国际主要储备货币,那么中国也将成为一个关键的金融服务出口国。

第四,释放中国的人力资源潜能。机遇的平等性不仅有助于释放中国的人才潜力,还将支持各方面的增长并优化收入分配。提高机遇的平等性不应该只局限于公共服务,例如卫生和教育;而应该包括经济机会,如就业、金融、或创业。提高在企业和金融业的机遇平等性的途径就是要引入更多市场要素和产品竞争。当然,更多的竞争可以来自国外,通过刺激出口并降低进口障碍,也可以通过鼓励国内市场上的现有企业、降低市场准入门槛,让中小企业更容易获得融资和市场机遇、使采购程序透明化来开放公共采购、为从事公共服务的民营产业创造新机会。

第五,重视市场作用、法律法规、社会价值和道德高标准。由于政府将转变直接干预企业和市场活动,转向创造政策和法规环境以支持自由、公平竞争,还必须捍卫法律法规。同时,鉴于中国经济增长的复杂性,不仅法律法规要能够反映出不断变化的实际情况和首要任务的调整,还应该公平有效的贯彻。如果贯彻标准因各个产业、地区、企业和个人之间差异而不尽相同,那么可能会抑制竞争、导致经济成果失效、造成不公平感。若出现合同纠纷,不论发生在私人还是私人-政府间,与事各方才能通过统一的法律法规获得法律救助,享有透明、有效、正直、公平的司法制度。

同样,社会价值和道德高标准也很重要,针对近年来被媒体广泛报道的“道德滑坡”现象,中国普遍比较担忧。随着步入高收入社会,中国应该重新审视并贯彻其社会价值和道德标准。从社会角度看,这不仅能提高生活质量,也营造了团体意识并强化社会凝聚力。从经济角度看,这能减少业务成本、提高政府经济行政质量。提升社会价值和道德高标准不仅是政府的工作之一,也是社会组织的责任,确切的说,也是每个公民的义务。道德意识不是法律强制性的,却是一个高收入、和谐社会的标志。

4.新战略的六个关键方向

在未来20 年内,中国在向成为现代、和谐和高收入社会目标迈进的道路上将面临很多挑战。包括政府要从主动的经济参与者转变为发展法律法规和机构框架来支撑竞争市场环境的支持者;实施“智能”城市化战略;鼓励创新和产业升级;减少收入差距并确保人人机会均等;调整与其他国家的经济关系;在迅速变化的全球管理体系中要发挥更具建设性的作用。实际上,中国面临的挑战要更多。本报告评估了中国需要在未来20 年内了解并应对的六个新战略方向:

第一、国营与民营产业的角色。此次发达经济体当中蔓延的全球金融危机致全球经济下滑,中国依然保持高速增长与之形成鲜明对比,对此,中国有人认为中国应该保持在主要产业和服务业的主导地位(特别是金融业)。但其他人则表示中国2030 年的目标是要成为一个创新、高收入的社会,需要市场和民营企业在资源配置决策方面发挥更大的作用。国家对经济的主导潜在地会约束中国升级价值链的努力。首先,政府应该鼓励增加经济中的竞争,包括提高尽快降低企业的市场准入门槛;其次,公共资源应该用以资助更多公共商品和服务,以支持日益复杂的经济。国企和银行改革会有助于将其政府-企业管理结构与现代市场经济相结合,并允许在市场上与民营企业竞争。这能为中国成功向高收入社会转型创造出适当的动力和条件以刺激经济发展。

第二,鼓励全面创新并采用一个“开放的”创新体系与全球研发网络相连接。尽管以国际标准衡量,中国的研发投资占 GDP 比率处于高水平,但要确保研发投资能产生出具有商业可行性的创新以便支持中国企业提升价值链,并在同等商品市场与发达国家竞争,这还远远不够。确保所有企业能自由公平的竞争将是鼓励创新最重要的政策,大量民营企业将推动创新及相关政策的发展。如果没有竞争,其他旨在鼓励创新的政策就是空谈。同时,全球的技术发展已经成为一项合作事业,很多国家都从其专门化中获益。因此,中国能通过参与全球研发网络而有所收获,正如中国参与全球生产网络一样。“封闭”的科技战略或许能使中国在短期内获益,但最终只会弄巧成拙。但一个开放的创新战略才能保证长期的利益。

第三,中国经济应该采取“绿色增长”方针。环境保护和缓和气候变化不应该被视作损害竞争、拖累经济增长的负担,本报告强调绿色发展能潜在地成为新型增长的重要机遇。这在很大程度上依托政府政策如何有效促进企业把负面的外部因素转为内部化,并为企业创新和寻找技术突破提供动力。中国并不想复制发达国家的经验——先变富再清洁。相反,中国倾向于跟随有利于环保和科技进步的经济增长模式而实现绿色发展,这个战略将成为其他发展中国家,甚至发达国家借鉴的实例。

第四,提高全民的机会均等和社会保护。中国在收入和资产方面的高度不平衡,一方面是由于获得优良公共服务不公平造成的,尤其是那些在发展进程中有助于人力资本积累和提高公共参与的方面。政策应该提高机会均等以便社会全民,特别是有同等权利的弱势群体,获得社会和经济服务,以及就业机会。提高机会均等在很大程度上有利于改善农村居民、城市农民工、以及内陆地区贫困人口获得的公共服务质量。同时增加公共服务的效率能节约公共资源,这反过来又能完善公共服务质量,在向这个目标前进过程中,还需要增加公共资源的配置。由于中国财政情况良好,政策应该倾向于设计一个与发达国家相当的公共服务和福利体系。但中国需要确保公共服务支出应该稳步上涨,并与可用的财政空间相符。中国并不希望掉进“高收入陷阱”:公共财政资助的社会福利可能变为财政不可持续性。

第五,建设一个可持续的财政体系,能应对未来 20 年的公共财政挑战。在未来 20 年内,中国的财政体系将面临 3 个主要挑战。首先是要使财政体系有能力应对宏观经济冲击并增长的长期下调;其次是要适应新的公共支出需求,这一需求与采取的新发展战略相关;最后,财政体系要具备透明度并负责政策调整。在未来 20 年内,某种程度上,中国的增长会长期减速,财政体系能够调节公共支出,使之符合收入增长的预期下滑非常重要。此外,中国要维持足够的财政空间应对宏观经济冲击,因为全球经济不确定性的延续,有些冲击可能来自国外。

再者,财政预算要符合关于公共服务扩大和绿色发展项目的公共支出的预期增长,而同时确保财政稳定不受破坏。最后,与其他国家相比,中国的财政体系仍然不透明,政府间的财政关系没有完全改革和调整,存在严重财政风险和大规模负债可能性。要应对这些挑战,就需要一个灵活、透明、有效管理、符合国家首要任务变化的财政体系。强化并改变财政体系的举措也需要符合政府职能的重新定义、政府与民营产业关系的改革目标、以及经济增长的长期需求。

第六,与世界其他国家发展互惠互利关系。尽管未来发达国家的增长疲软是可以预见的,但中国仍需加强与全球市场的融合,即使中国经济转向以内需拉动增长。未来的经济融合或将存在自身风险,开放市场所获得收益将集中提高效率、刺激创新、加强国际竞争力。“开放”的政策在过去发展历程中为中国开创了大好局面,特别是加入WTO 之后,未来与世界经济的融合会使中国更上一层楼,尤其是服务业的发展。中国仍需主动参与全球执政机构,发挥国际大国力量,以互惠互利的方式帮助营造全球政策环境。

上述六大战略方向对内提出了一个相辅相成的政策框架、以及未来 20 年内中国发展战略的关键支柱。或许有人认为这六大方面没有把重大政策领域包含在内,但支柱问题已经解释了中国面临的发展挑战。

中国高层领导人已经承认紧迫任务需调整为国家的发展战略和增长模式转型。在某种程度上,中国已经开始着手了。中国的“十二五”规划和其他政策文件已经明确了未来五年的政策方向,包括宏观经济、社会和环境目标,以及实施“幸福感”指数衡量地方政府业绩的试行办法。“十二五”规划是中国发展战略长期转型的第一步,并与本报告中阐述的改革项目一致。

以下3-8 章将逐章探讨上述六大主要方向。

第三章 在坚实基础上向市场经济的结构改革

  自1978 年以来,中国在全球化经济中充分利用其后来者优势,经过结构快速变革,已经成为全球最大的制造和出口国,并在很多产业领域内迅速向科技先锋国家迈进。引入市场机制和开放贸易则为中国有效配置资源、促进生产力提供强劲动力。

但刺激中国持续快速增长的动力正在逐渐减弱。源于结构变革的生产力优势也将消退。由于中国在向科技先锋迈进,科技应用、改善和传播带来的全生产力要素增长当然也将下滑。同时,政府对主要经济产业的持续主导,这曾是一个巨大优势,但在未来可能会成为发展生产力、创新和创造性的桎梏。再加上政府、大型银行和国企之间的密切关系所带来的既得利益,不仅会破坏改革,还会助长国家对经济的持续干预。

同时,中国向市场经济的转型在很多领域仍未完成。市场与非市场的组合措施为生产商和消费者提供了动力,但在政府、国企、民企各自的角色区分方面还不明确。因此,解决这些问题、推进结构改革、发展市场导向型体系是迫在眉睫的任务。这一挑战比预期的情况要严峻得多,因为很多因素都约束经济增长,包括全球经济乏力、劳动力萎缩且呈老龄化。中国必须攻克这些难题。

1.民营企业的发展与国企改革

未来,一个蓬勃发展的企业板块将对经济可持续的快速增长至关重要。中国经济的快速发展,特别是从 2003 年开始,得益于国企重组和民营产业的扩张。很多中小型国有企业私有化。与之同时,新的政策方向必须多样化国企的所有权。很多大型国企要“企业化”,其中有些较大的国企(包括央企)目前不仅已经上市,还改进其管理结构、管理专业性和盈利能力。但其盈利能力仍低于非国有企业。主要问题:

相比民营企业,国企拥有较多的资本、原材料和中间投入,但总产量和附加价值份额相对偏少。国企的大部分利润来自少数国企,这些国企盈利能力常得益于竞争少、廉价资本、土地和自然资源。同时,不少国企财政表现欠佳,一方面由于要提供公共服务或受制于政府定价。实际上,每4 家国企当中就有超过1 家国企是亏损的。此外,国企的活力也不如私企。最近有研究显示 1978 -2007 年,国有企业板块全要素生产力的增长只是民营产业的 1/3,民营企业已经成为中国增长和创新更强劲的引擎。

另外,不同于其他国家,中国国企的特殊地位使得国企与政府、银行之间关系密切。国企的管理层和政府官员之间常形成互助关系:管理层接受政府官员的非正式指导,于是可能优先获得银行金融、其他重要输入和商机,甚至是免受竞争的保护。这就抑制了新兴民营企业进入市场,并减少市场竞争和创新。有些国企甚至在其授权领域之外也有业务运营(很多都投资房地产和影子银行系统),因为国企能确保其投资和收益不受外界控制或兼管。最近部分国企(由地方政府监管)的迅速扩张得到注意,其增长将可能排挤民营企业活动、破坏竞争、与建设坚实的市场经济基础相冲突。

国企改革和重构的成本并非微不足道。90 年代末的改革导致大量小型国企倒闭,造成超过2 万亿元人民币的损失,超过当时GDP 的20% ,由此可见一斑。潜在的成本可能更高,因为财物操作模糊、财政缺乏透明度都意味着部分国企已经负债累累,这些都需要长时间的逐步明确和减少。

最终,中国政府实施一系列复杂的产业政策,都是不同级别政府各机构的任务。在某些情况下,这些政策或许可以克服协作失利并有效促进新兴产业,但在其他情况下结果并不尽如人意。有些政府部门青睐采用产业政策并视之为计划经济的替代;结果都倾向于让国企进行大规模投资,而不是通过刺激因素、市场动力和民营企业优势来实现发展目标。不同政府机构提出的产业政策有时也有冲突并相互干扰,导致政策框架整体更加复杂混乱,无法预测结果。

不少研究都显示民营企业与国企在关键领域展开竞争对于推动经济增长能发挥重大潜力。所谓的“战略”产业能获得更大利益。2006年,中国确认了7 大国家要保持“绝对控制权”的战略产业——国防、电力、石油石化、电力通信、煤炭、民航和航运。在这些产业,大量国企之间相互竞争,但由于有障碍抑制新企业进驻市场,这些企业都受到保护。中国政府还确定了“基础”或“支柱”产业——机械、汽车、电信技术、建筑、钢铁、基本金属和化工——政府希望在这些产业内有“一定的强势影响力”。虽然进入这些产业市场的正式门槛要低一些,但政府政策已经表示的很明显:不欢迎民营企业进来竞争。这些门槛再加上抑制民营企业竞争的政策法规都阻碍民营产业的增长发展、创新和创造力,减缓生产力增长。

主要改革建议:

国企改革首先应该认识到要扩大并多样化国企所有权,覆盖多方面,从全资控制到股权控制再到小股东不等。这样将面临两方面的挑战:如何最好地利用公共资源;中国如何从目前国企投资组合的方式向最适合长期发展目标的方式转型?

应对第一个挑战比较直接,公共资源应该全部(或者绝大部分)用以公共商品和服务,其生产和消费能产生积极的外部效应。这些商品和服务范畴从国防、基建、社会保护到基础研发不等,并且随实际情况而变化。目前强调的保障房项目就是一个彰显政府有效利用资源解决社会实际需求的成功案例。这个公共商品和服务的范畴还可以更广,甚至包括可靠的能源供给、通讯和邮电通讯建设。在某一领域配置的公共资源比率要根据公共商品和服务供给的实际情况而定。在被视作国家首要任务的领域内,例如国防,政府可以全权或拥有绝大部分权利掌控财政资源。但在大多数领域,政府少量控制权即可达到既定目标。最重要的是,很多事例证明,民营企业也有足够能力提供公共商品和服务,并且能带来竞争,有助于降低生产和分配成本。

而要应对第二个挑战就不是那么简单了。首先,政府要尽快证券化其在国企的隐性股本(对于上市国企,这部分股份价值是已知的)。这有利于国企在管理上通过分散所有权、引进现代企业管理实践来进行改革,例如高管任命、按照国际标准公开财务、聘用外部审计。其次,政府可以考虑建立一个或多个国有资产管理公司来代表政府的股权,并在金融市场上专业地来管理并交易资产。每个资产管理公司就是某些行业的“专家”。这样,这些公司也可以代表政府逐步多样化国企的投资组合。最后,国有资产的一部分可以转移到国家社保基金,加上这些资产的收益有助于承担社保基金未来的义务。

虽然上述国有资产管理公司的具体操作细节尚需时日敲定,但目前要尽快确定相关的主要原则。例如,国资委应该将自身职能定义为政策制定与监管,让国有资产管理公司来操作资产部分的工作。该管理公司必须有明确的授权范围,要独立、专业的进行资产管理,并接受公开的业绩考核标准。另外,还需符合国际透明度标准,包括操作过程和结果、价值创造、盈利能力和分红等。

国际和国内市场上更激烈的竞争将是提高中国企业效率和创新能力的关键。要增强国内市场竞争力,就要进一步深化改革支持民营企业,如降低企业进出门槛、打破主要产业(石油化工、电力、电信)的国家垄断和寡头、提高中小企业的活力增长并增加其融资途径、刺激地区和本地专业化、鼓励国企通过竞争自我改革。根据中国自身和其他国家过去的经验,增加国内竞争能带来生产力的巨大进步。通过这些改革,国企将逐步退出可竞争的市场。从上世纪90 年代末开始,国企所有权的多样化和市场改革已经刺激民营企业进入大部分制造业市场并展开竞争。甚至遭某些战略或支柱产业,例如电信,国企的拆分和企业化创造了新兴竞争动力。降低民企进入这些领域的市场门槛并为其提供足够的融资空间才能进一步提高效率和竞争力。

为了重新定义政府的角色,政策应该旨在鼓励民营企业参与公共服务,公共采购应该进一步向民营竞争开放。存在垄断的产业(如铁路服务),垄断企业巨头应该遵守独立原则,并严格接受监管,以确保该产业内的竞争不足问题不会导致价格垄断和市场力的滥用,这些都可能对下游产业造成伤害。

此外,应该出台措施鼓励与全球经济的进一步融合、减少对外贸易壁垒来刺激竞争和创新,从而加强企业的国际竞争力(详见第八章)。中国2001 年加入WTO 曾推进经济大规模地提高效率、并刺激技术并购和应用。最近,中国取消针对外国投资者的部分优惠,为国内企业营造公平的市场环境,从而鼓励竞争。

2.市场要素改革

为了完成向市场经济的转型并进一步巩固经济基础,中国还需要注重市场要素——资本、土地和劳动力——这些因素的改革相对滞后,结果造成大范围的扭曲。价格、监管和制度改革是确保资源流向产生高回报经济活动的必要因素。

资本

尽管中国在过去 30 年内在金融产业内进行颇有成效的改革和深化工作,但金融体系仍然陷于主要结构不平衡问题中。目前的金融体系,主要特点就是由国有银行主导、国家强势干预并控制利率,虽然在中国经济起飞其实为战略产业的可调动储蓄和可分配资本做出巨大贡献,但未来,这种体系造成的成本将会盖过利益,并可能造成系统风险。第一个成本就在于非国有企业,特别是中小企业,比起大型国企获得政府金融机构贷款要困难的多。其次,贷款利率低导致投资和资本密度较高。第三,政府在各级信贷配置方面的重大作用一定程度上造成负债扩大,但缺乏有效的监控、数据收集和相互沟通,难以量化这些负债。第四,随着金融体系日益复杂化——市场、相关机构和国家间联系相互交错。

除了上述特点之外,金融系统内部的一个趋势将可能成为巨大的系统风险,并最终阻碍中国的金融体系改革。中国应优化银行、资本市场和其他金融中介并有效进行资本配置;应用现代企业管理制度;为中小借贷企业提供渠道;通过最佳技术了解并管理风险;为日趋多样化的客户群体提供多样化服务。同时,随着有越来越多的中国企业“走出去”,都对国内的金融体系施加巨大压力要采取国际标准确保其与外国金融机构和全球资本市场充分整合。收入上涨加上中国财富的积累都增加了国内对新金融产品和投资机遇的需求。最后,当国内或国际发生金融危机之际,只有完善的体系才能有序、系统的解决坏账,并资助无力偿还债务的金融企业。未来 20 年内,应该对金融产业进行彻底、全面和配套的改革。

金融产业改革的目标应该瞄准建立一个竞争、平衡、有效、安全和坚实的金融体系,与企业、居民家庭和政府的需求相一致。一个功能完善的金融体系才能有效管理危机,这对有效利用储蓄是很必要的;还需为日益复杂和精细的经济有效配置资本,确保所有经济参与者,包括个人、家庭、贫困人口和商业有融资空间。

要达到这些目标,金融业的改革应该紧跟实施路线,这在未来20年内都将是政府的首要任务。中国自身的经验和其他国家探索金融改革的成败都值得借鉴。

第一个首要任务就是要使利率更具弹性,并努力使汇率不再是数量控制,并清出信贷市场。另外,要提高汇率弹性,这有助于降温国内通胀,缓解储备需求压力,同时,结合实施一系列货币和宏观审慎措施。

同时,对金融机构直接和间接的控制必须基于市场主导型的制度。这意味着央行要开放市场运营并利用利率管理资金流动性。而其他商业银行则要通过商业准则和信誉分析来指导借贷。少数政策性银行可以继续为政府的优先项目提供资金。这些改革需要对国有金融机构进行彻底结构治理,反思现有政府所有制的功能、机构和操作实践,并借鉴其他国家的成败。另外,还需努力实现国有银行所有制多样化,减少政府持股量。

其次,虽然巨额外汇储备让中国有一个强健的安全网络能应对金融或货币危机。为应对这样的危机,政府需要强化包括监管机构在内的立法机构的独立性、有效性、安全性,并资助监管机构,赋予这些机构更大的执行和解决权力。还可以基于现有框架成立一个高层金融委员会,主要负责监管并管理系统风险并保持金融稳定性。还应该设立紧急流动救助资金的数额限制,以资助陷入短期资金流动问题但具备偿还能力的银行。同时,要继续发展并改进银行压力测试,涵盖新的风险。此外,政府还应该加强对金融机构的“生存模拟”实验、改进相关制度、提高危机应付能力;建立有效立法框架、提高信息公开、审计和财务标准;简化司法制度。政府还应该建立有效存款保险体系,控制规模较小的民营储蓄机构发生清偿风险。这些制度不但有助于金融稳定,还能为中国金融部门最终达到国际金融体系标准奠定基础。

第三,要进一步深化并改革资本市场,这是产业创新获得更多动力的重要因素。中国应该转变股票发行体系——从基于业绩的审批转向基于信息公开的体系,重点还要改善法律框架、促进法律法规有效实施、升级金融业基础设施、执行严格的信息公开规定等。同时,政府还要大力发展企业债券市场,这一方面有利于开辟新的融资空间、促进金融市场多样化,另一方面还能促进继续减少利率限制、开放外部资本账户和人民币国际化。金融基础设施也需继续完善,从而促进金融市场,特别是资本市场的发展。准确的信息公开和财务、审计过程能确保金融透明度,最大限度的减少信息冲突,大力促进金融业发展。

第四,在上述市场规则和执政结构完善之后,中国政府也要准备废除储蓄利率的上限并降低贷款利率,促进银行业务的商业化,确保金融业的稳定。针对利率自由化,必须采取适当程序推进。首先是长期市场工具利率,最后才是短期储蓄利率。实际上,中国已经意识到这点了。同时,还要监控自由化进程,避免银行陷入过度不良竞争之中。

土地

由于未来 20 年内,土地会越来越稀缺,土地的有效利用也将与食品安全、建设高效创新城市、机会均等和社会稳定一样成为中国长期发展的重要目标之一。改善政策有助于保证农民使用土地的权益并提高农业投资和生产力;确保基于最高生产力目的来使用土地;缩小城市-农村不平等现象;使城市发展更加有效和持续。

相关土地政策将面临3 个主要挑战:首先是农村土地所有权安全感不足。虽然目前的立法和政策框架相对清晰,但农村家庭在土地权方面仍然处于弱势,且常面临土地被征用的风险。另外,在地方上,政策和法律的实施、行政和财务审查、土地权文件、提高公民权益意识仍面临严重困难。

第二个挑战在于将农村土地转化为城市用地的过程中。2003 -2008 年期间,政府为城市发展征用了 140 万公顷农业用地,另外还有 45 万公顷据报道是被非法征用的。与国际标准不同,中国政府具有较大权限为城市发展征用农业用地。这一职权的使用可能导致四种结果:政府保留这一权力征用农业用地旨在城市发展;土地收购价格只是其“农业”价值,并非是市场土地价格,这就是土地的机会成本;地方政府以收购价征收土地,然后再以市场价格出售,造成土地征收成为资助公共服务,特别是基建的一项重要创收项目(见图-4 );导致城市边界扩张和盲目扩大。土地并购中缺乏透明度,再加上农民获得的土地价格和最后拍卖的价格之间的巨大差异会激化农村的不平等感和农村的不稳定因素。

图4:城市用地扩张速度高于城市人口增长(数据来源:世界银行工作人员统计)

图4:城市用地扩张速度高于城市人口增长(数据来源:世界银行工作人员统计)

  注:绿线是平均线。黑线表示两个变量之间的线性回归。

第三个挑战就是土地被某些地方政府用作收入来源,也是通过“特殊目的实体”进行借贷的附属,这些特殊工具旨在规避地方政府的借贷限制。征用土地收入已经是地方支持支出需求的一大收入来源。另外,地方还成立了大量特殊目的实体(超过5000 家),以抵押土地来获取银行贷款。据国家审计署评估,到 2010 年底,与地方政府有关的负债已经超过10 万亿元人民币。

要应对这三大挑战,政府需要结合政策改革和制度完善,这些都需要时间来进行设计和执行。如果不进行改革,农业投资可能继续亏损,城乡差距扩大、城市扩张脱离环境和经济目标,土地使用率严重下降。

因此,第一个首要任务就是要确保农业用地承包权的安全性,包括贯彻将农业用地使用权无限延长的政策;推广土地登记制度以加强农村土地市场建设;改革并现代化农村的集体治理结构和争端解决机制;第二,要改革土地并购和补偿措施。第三,要通过其他可替代物业和地方税收代替征用土地称为地方收入来源,并允许地方政府根据严格监管法规从国内资本市场上进行借贷。

在农村地区,政府应该赋予农民对自己耕地的无限使用权。这是2008 年做出的历史性决议,应尽快以法律形式落实,并需要明确以下问题:谁有合法权;农村集体体系应有哪些职能;土地使用者的相关土地证明文件;权利和义务以及违规惩罚措施。

有效贯彻土地使用者的权利需要明确土地的位置和界限。大量其他国家的经验证明,把土地注册和注册管理放到一个单独的机构中管理是最有效的,因为这样能避免管辖重复和冲突。

此外,大力发展农村土地市场也有助于提高土地使用率。将使用权转移到透明有效的租赁市场能提高 60%的潜在生产力并促进劳动力流动和土地合并。这一市场从上世纪 90 年代就已经快速成长(目前已经覆盖大约 20%的耕地),但缺乏有力的合同制度仍然制约该市场的发展,大多数交易都是非正式的。要扩大这样的市场,就需要提高土地注册和记录,并建立信用争端解决机制。

此外,农村集体用地的管理标准也需要提高,在农村地区造成土地不安全性的一个原因就是村干部的权利滥用。土地的重新调整或出售常有商业开发商的身影,但没有透明度和审计核查。虽然这些现象会有所改善,但有研究显示在 1998 -2008 年期间,几乎每个农村都经历过至少一次土地的重新配置。因此,未来的政策当中,要从提高管理标准出发,重新评估集体的角色。

因此,管理收购农村用地做城市用途的政策也要改革。政府目前对土地使用仍有最高权力,可以利用征收农民土地的价格与其市场出售价格之间的差价创收。正因如此,中国城市用地增速远超城市人口增速。未来要在两方面进行改革:

首先,地方政府应该明确地方政府必须根据上级政府审批的城市规划用地来征收农业用地。其次,要改善目前的土地征收补偿措施,这经常成为冲突的源头。政府可以按照市场价格向农民支付补偿款,并收取资本所得税。但目前的措施忽视了土地征收价与市场价之间的差额,相当于征收 100%资本所得税。折中的办法也可以采用较低的税率,这样既保证了地方政府的财政收入和当地建设需求,也保障了农民的利益。

除了土地征收,部分地方政府对抵押土地以获得贷款的依赖程度也与日俱增。近年来的某些现象已经显示这样可能会导致重大资金损失并给银行体系带来风险。地方政府应该寻求更高效、可持续的收入模式代替这种风险的融资方法。今后,其他收入来源(包括房产税)可能有助于填补这一缺口。例如,美国和加拿大等国所征收的房产税相当于GDP 的3% -4% ,经合组织成员国平均水平为2.1%。中国也已经在两个城市进行试点征收。但技术、制度和社会因素为这一进程造成不小的障碍。因此,应该逐步推动房产税,同时切勿高估房产税对财政收入的作用。

劳动力

如同土地和资本需要用在回报率最高的领域,劳动力也应该转向生产力、工资最高的领域。但中国的户口体系以及保险和养老体系由本地政府管理的模式已经严重制约中国的人口流动性。加上未来劳动力数量将会持续下降,这两个因素将是中国发展创新、提高国际竞争力的障碍。对此,政府在为移动人口提供就业、教育和卫生等服务方面能发挥关键作用。要达到目标,发展一个灵活、机动的劳动力市场是中国未来成功与否的中心任务。在韩国,有45%的人口是跨省流动,为城市化的快速发展、集中经济活动、加大劳动力定居灵活性问题上都做出杰出贡献;在中国,2010 年有19.5%的人口在转移,其中将近85%是从农村转移到城市地区。

在未来几十年内,虽然中国总体劳动力人口呈下降趋势,但要吸收这些劳动力,还需要灵活的劳动力市场和保护劳动力权益的机构,如提供就业预测、社会保障、医疗保健和老年金融保障等。政府的领导权在帮助劳动力获得平等就业机会、教育、卫生保健服务、管理由结构改革带来的系统风险方面能发挥关键作用。中国未来成功成为高收入、开放的经济体的中心将是发展一个灵活、机动的劳动力市场;是否能成功取决于生产和就业模式能否尽快适应不断变化的国内外需求。户口制度的阶段性改革能确保到 2030 年,中国劳动力能够自由向就业机会多的地区流动;需要提高劳动力参与率的措施;改革劳动课税、雇佣政策和工资政策。

户口制度改革应该是中国未来 20 年首要任务之一,且需要在2030 年之前完成,但这一改革进程可能受财政改革影响而推进缓慢。虽然目前的户口制度已经不再限制劳动力从农村流向城市地区。但如果没有城市户口,农村流动劳动力就很难享受社会福利——医疗卫生、教育和住房。户口制度的一个关键制约因素就是地方政府缺乏资源和为流动劳动力扩大公共服务的动力。但这样一来,不仅扩大了城乡居民之间的不平等问题,还抑制了人口流动。因此,推进户口改革的系统方法应包括:一、打破户口与公共服务挂钩的模式;二、鼓励地方进行试点改革;三、重新定义地方和中央政府作为户口改革动机的财政责任。

要提高劳动力的参与率,政府应该推迟男性和女性劳动力的退休年龄,这也有利于缓和养老金体系的压力(详见第六章)。很多经合组织成员国和正在转型的国家近年来都做出类似尝试。政府还应该提高工作弹性安排,加强中期事业培训和终生学习机会。

中国还应该减少劳动力收入征入社保的部分。按国际标准衡量,中国隐含的劳动课税水平较高,平均相当于工资收入水平的45% ,特别是对于低收入劳动力来说,隐含的税率更高,因为最低缴费标准是根据平均工资的60%来定的。企业因此就会避免雇佣正式员工。还有许多雇员和用人单位都放弃社保。2010 年,城市参加医保的劳动力人数为2.37 亿人、参加养老保险的为2.36 亿人、参与失业保险的只有1.34 亿人、参加住房公积金的则只有0.8 亿人。

最后,中国从事公共事业的机构应该是“机会均等的雇佣单位”,其招聘活动应该基于劳动力能力,取消对出生地或户口的限制。

第四章 加快创新步伐

  虽然要素市场改革和民营行业发展取得一定进展,但中国要维持高增长仍面临诸多挑战。随着人口增长急速放缓、投资率下降,增长将更多的依赖于提高全要素生产率(TFP )。在过去的十余年,中国的全要素生产率年均增长率为 3% ,按照国际标准衡量已是较高水平,这在很大程度上要归功于快速的结构变革,高水平外商直接投资溢出效应带来的产品和加工技术,实物资本、人力资本和金融资本累计推动技术追赶加速,基础设施约束逐步缓解以及创造了更具竞争力和开放性的经济体。

工业和服务业赶超、促进国内市场竞争以及人力资本和知识资本的累积,这一切所带来的生产率增长潜力还远未穷尽。但毫无疑问,中国工业的许多领域正在接近技术前沿,跨行业的劳动力转移现象将减少,而资本对增长驱动的贡献也将下降。认识到这些事实,中国正转向创新,以此作为实现快速、持续增长同时应对因资源短缺、气候变化和环境退化带来的诸多挑战。

创新就能够解决问题吗?从长期来看,尽管带来技术变革的高额投资仍会是中国经济增长的主要驱动力,但创新带来的全要素生产率增长的意义将越来越重要。如果中国的投资占GDP 的比重降至25%左右,与欧洲国家水平相当,或者更低,那么它的年增长率将维持4% -5%水平。但如果中国继续保持投资占GDP 比重至少为30%或者更高,那么更富创新精神的中国则能够保持其全要素生产率以高于平均水平的速率增长,它就更能够完成增长目标。

即使如此,要加快创新步伐还需要结合国际环境进行互补性的国内改革——仅仅增加占 GDP1%份额的投资用于研发是不够的。中国创新政策中的许多补充措施,包括发展私营行业、增加竞争,生产要素市场改革、实施绿色增长战略,深化人力资本,有效利用城市集聚经济效益以开发技术和生产创意等。本章将关注建立激励体系和制度所必需的政策改革,以支持广泛的、覆盖整个经济的创新。

1.创新优势

在发展创新经济方面,中国拥有几方面的优势。第一,中国的研发开支迅速增长;第二,中国制造业规模庞大、实力雄厚;第三,教育规模的扩大培养了大量高素质的科学和工程技术人员;第四,政府调动伸缩性耐心资本供应为创新企业提供支持;第五,中国的城市中等阶层消费者规模庞大且在不断壮大,这一事实能够吸引领先的创新型跨国企业、有助于鼓励本地创新型企业和国内生产者实现规模经济以及形成企业集群与城市集群;第六,中国的多个省,包括广东珠三角地区、浙江和福建,崇商企业文化浓厚,有利于小企业和新兴企业的发展;第七,在中国相对欠发达的服务行业存在相当可观的发潜力;第八,随着城市化进程的展开,一些城市意识到城市经济的生产率水平和增长将依赖于生活质量的提高以及如何有效吸引和留住国际人才。

2.创新劣势

尽管中国的技能供应不断增加并且具备庞大、先进的工业基础,但事实是大部分研发活动是由政府和国企开展的,而且部分研发努力似乎仍脱离了经济的真正需求。中国的科学专利和论文发表数量的确大幅增加,但很少具备商业相关性,能够转化成新产品或者出口商品的就更少了(电信和消费性电子产品除外)。出现这样问题的部分原因可能在于鼓励本土的政府支持研究机构与商业用户合作研发新技术的激励机制薄弱。另外,这些研究机构很少借助国内和全球研发网络提高自身能力。在改进制度安排以及促进广泛创新活动方面,中国有很大的空间,例如放宽企业进出限制、增强竞争、落实知识产权保护法、提高高等教育质量、为中小企业提供风险资本供应、评估政府研发开支以及制定政府采购标准。而从长期来看,则需要建设一个能够激发广泛创造力和创新的体制。

3.关键改革建议

对中国来说,制定更好的创新政策首先需要重新定义政府在国家创新体系中的角色,研发目标应该从开发特定的新技术转移,推进体制发展,此外还需要创造支持在竞争性市场体系下开展广泛经济创新努力的环境。

中央政府需要采取更积极的措施建立全国性的研究网络、动员国家人才,而且还需要将一些城市的企业纳入有沿海城市先进企业(包括跨国企业)参与的研究联盟以减少它们被孤立的状况。日本政府和美国政府已经在各自国家成功发起了这样的研究联盟。这种联合体可以帮助中国产生更多的“全球挑战者”。中国也可以与其他国家共同开展研究活动,通过这样的方式将国内网络与国际性的研发网络连接。一般政策倾向可能是要保护国内研究工作和创新性企业,但这样的做法将会阻断中国的研究人员与外国研究工作之间的互动、切断他们获取新思想的渠道,而且还将减少中国利用外国技术的机会。此外,与国际研发网络建立链接还有助于弥补国内研发能力的不足,打消外国对中国研发项目的疑虑。更重要的是,全球研发活动的演变趋势与其他类型经济活动的趋势大体相同,比如专业化日益增强,思想与技术交流更加密集,以及研究人员交流更加频繁。在这种模式下,中国将成为国际研发工作的参与者,它既是新概念和新发明的消费者也是生产者。

许多高科技跨国企业已经在华投资设立了研发机构(包括西安和成都这样的内陆城市)。这种投资行为应该得到进一步鼓励,因为它们会产生显著的溢出效应,令中国城市赢得声望,促进它们快速成为科学中心,此外研发工作对产业升级也有极大贡献。在互相信任和认可的基础下与跨国企业建立紧密的合作与伙伴关系有利于中国创造动态的、开放的创新体系。在这种背景下,如果能够建立体现美欧系统经验的有效专利系统,有效进行知识产权保护,特别是在生物技术、纳米技术、软件和多媒体领域,那么中国的创新能力将加快增长。

中国的创新政策需要认识到大多数应用研究和创新都是在大型民营企业内部完成的,这是从国际经验中得出的结论。大型民营企业倾向于将创新作为它们竞争战略的核心,回应市场需求和政府激励,给予研究员追求有趣创意的自由并鼓励他们与国内外研究人员互动。政府应该通过财务、金融和管理工具为这类企业提供多样性的激励机制,鼓励它们重视研发与创新,并为它们的新产品提供足够大的市场帮助它们实现规模经济。此外,还应该为研发企业提供研发开支减税待遇,例如可以对购买这类新产品给予临时消费补贴,鼓励消费者购买被证明具有正外部性的新产品。

此外,中小企业也应该被看作是创新的重要来源,特别是在一些新兴产业领域。毕竟,中小企业将成为未来的大企业,政府应该尽力确保相关规定不会成为它们发展的不利因素,并给予税收激励。新兴创新企业通常面临风险资本的长期短缺问题。事实上,地方政府和国企正日益成为风险资本和私募基金的来源,但风险资本对于寻求扩张的较小型民营企业和中小企业来说仍然不足。一个解决办法是增加银行向小型高科技私营企业的贷款,但这只能在一定程度上解决问题。另一个方法是确保资本市场允许中小企业(即使可能是位于内陆省份的中小企业)能够获得融资渠道,同时为风险资本所有者开辟退出渠道,最后,政府也可以建立公共技术平台为创新型中小企业提供接触研究室、测试和认证等设施的机会。

政府在研发活动中的直接作用应该是增加研发开支、鼓励高等院校和研究机构开展基础研究。对基础研究的支持需要建立目标明确的激励制度,确保一些高素质的研究机构能够享有充分的资金支持。这里有一个例子,美国国家卫生研究院在促进生命科学创新方面发挥着关键作用,原因就在于它能够获得巨额的稳定资金支持。为了使政府支持研究获得最大的溢出效应,研究成果应该向公众广泛公开。除此之外,应该由企业将研究成果转化为可获利的产品和服务。

但是如果这些研究在质量、商业相关性以及吸收应用上不能大幅提升,那么增加研发开支至GDP 的2.2% 、扩大基础研究、重视出版和专利这些努力可能对生产力增长的影响也可能只是微弱的。高质量的研究必须辅以一套严格的、成熟的成果鉴定和评估程序。在这方面,政府可以提供相关标准,而研究界则需要起到带头作用。

中国“十二五”规划中提出的创新目标,即提高基础研究的效率、发展高技术产业,这都有赖于大量专业技能的广泛应用,例如在研究、设计、生产、制造、IT 支持和最终的营销领域的应用。至2030 年,中国大学毕业生人数将到达2 亿,超过美国的劳动人口总数。而且,大学教育的质量在迅速提高:在世界500 所顶尖大学中,只有5 个国家的入围大学数量超过了中国。当前,在这个名单中,中国大学有22所,相比之下,八年前只有12 所。

图5:中国的大学教育质量正在迅速提高

图5:中国的大学教育质量正在迅速提高

数据来源:上海交通大学(2010 )

注:美国有 154 所,图中未反映

  虽然如此,广泛意义的高等教育质量仍是关注的焦点,教职员工的技能严重不足。要解决这个缺口,中国需要加大高校治理改革,给予高校更多自主权同时要强化研究领域的道德标准。顶尖的大学必须有权调动资金、调用人员,确保能够开展高质量的、交叉学科研究生项目和博士后项目。这些高校还需要发展创新教学法,传授知识和分析能力,建立人员充足的专业研究机构。就这一点而言,中国应该鼓励优秀的外国大学与国内高校合作在本土建立分校,传授现代化的治理标准、教学方法和科研管理理念。

此外,政府和私营行业应该加大投资,提高人力资源质量。这种公私合作的措施能够保障和补充专业技术人才基础,对于创新产业的发展至关重要。教育体系应该注重能力的培养,而非获取合格证明,一些将学术主流与技职教育和职业训练分离的僵硬界限也应该废除。为了实现增加技术人才质量和数量的目标以及教育回报最大化,中国必须更多地依赖于信息与通讯技术和教育技术的创新,更多的使用多媒体和灵活的网络培训来满足学生多样性的需求。传统的大班授课的教育方式或许需要进行再考虑了。另外,大学在促进公开讲演和展览方面也可以起到带头作用,为地方学院的科学教育做出贡献。在这一方面,在中国高等教育领域可以向外资开放,增加国外优秀大学参与机会,这将有助于刺激国内高校改革。

另外,中国还可以通政府采购和标准设置等手段来鼓励创新。成功的关键则在于真正开放性的竞争。开始中国可以将欧盟或者美国标准作为技术起点,同时探索提高产品性能的方法,或者也可以发动业界领袖参与标准制定,此外也可以由行业协会在协商一致的基础上制定行业标准。

在技术创新型城市,技术水平更易于得到提高。在过去的三十年,沿海城市吸引了大量的外商直接投资,一直是技术发展的摇篮。但工业城市不能等同于创新型城市。创新型城市要具备丰厚的高素质人力资本(尤其是科技人才),以及能够支持新创意产生、争论、试验和完善的机制;拥有本地知识网络,支持创新的机构,雇佣科技人才的工业基础,对研发进行大量投资的主要企业以及数字网络和在线服务。此外,这类创新型城市还要紧密结合世界其他研究与技术发展中心。工业城市能够成为创新型城市,如东京、斯图加特、慕尼黑、首尔、西雅图和图卢兹就是这类城市,但创新城市并不一定都是从工业城市演变而言,例如剑桥、赫尔辛基、旧金山和京都等。

国际经验表明,创新型城市通常包括一所以上领先的研究型大学,相互之间即竞争又合作。这些大学必须与用人单位互动,将专业技术与软技能结合并传授最新的行业技术。可能的研究领域包括以下几个方面有关的挑战:第一,迅速城市化——包括开发节能建筑材料、低排放和高效能的大型公共交通运输系统以及智能城市的基础上设施需求。第二,医疗保健——包括科学和医药、生物药品的基础研究,医疗保健管理方面的信息通信技术运用,医疗保健管理和融资的制度安排;第三,绿色发展——包括开发更经济的可再生能源、绿色新技术,以及运用激励结构改变行为,鼓励绿色消费等。

第五章 抓住“绿色”机遇

  考虑到中国过去和当前的经济增长模式从环境角度看是不可持续的,中国政府在“十二五”规划中提出了绿色发展的新模式。该规划强调要保持经济持续快速发展,同时还制定了能源效率、自然资源管理以及环境可持续性发展的宏伟目标。这种模式与本研究中提出的绿色发展概念是一致的,即经济增长摆脱对资源使用、碳排放和环境破坏的过度依赖,通过建立新的产品市场,技术、投资和改变消费行为来推动增长。

1、为什么需要绿色发展战略?

从国内和国际视角看,中国都应该重视绿色发展,原因包括如下几个方面:

第一,新的技术机遇使得绿色发展不仅有可能成为现实而且使其成为经济增长的潜在推动力。绿色发展如果取得成功,它将能够创造新的创业机会、刺激技术创新并有可能使中国的朝阳产业具备全球竞争力。

第二,绿色发展能够提升中国经济增长的质量,更不用说拉动增长。举例来说,减少化石燃料的生产和使用会大大降低空气和水污染、水资源短缺和土地沉降对健康造成的损害。在过去的十年,中国治理环境恶化与资源枯竭的成本占 GDP 的比重接近 10%——空气污染占6.5% ,水污染2.1% ,土壤退化1.1%。虽然空气污染水平一直保持持续下降的趋势,但随着人口年龄、城市人口以及城市收入的增长,因污染导致的疾病的治疗成本不断攀升。

第三,绿色发展有助于解决一系列特定行业问题,如能源安全、城市宜居性、农业产出和基础设施约束。能源消耗的快速增长使国内供电紧张,推高了煤炭价格,增加了中国对能源进口的依赖。如果相关政策不变,至2030 年中国必须进口75%的石油和50%的天然气需求(中国将成为世界最大石油进口国)。对土地的有效利用和良好管理有助于缓解城市拥堵和扩张问题。能源效率的提高也能够减轻基础设施约束,尤其是在解决煤炭问题方面作用更为明显。

第四,考虑到商品价格的上升和波动,降低生产活动的资源密集度将会提升中国的国际竞争力,并能够在一定程度上使国内价格免受国际价格波动的影响。

第五,虽然中国的绿色发展战略主要基于国内因素考虑,但它也能够为解决全球气候变暖问题做出重要贡献。中国是当前全球最大的能源消费国和二氧化碳排放国,尽管它的累积排放量远低于美国。中国的年人均排放量已经超过了全球平均水平并继续保持快速增长。而且,中国或将是受气候变化影响最为严重的几个国家之一。大力实施绿色发展战略不仅有利于中国的利益,而且还有助于全球减排和缓解气候变化的努力。

2.让绿色发展成为增长源泉之一

绿色发展可以作为推动增长的驱动力。第一,传统行业的“绿化”建设。应用现有的大量常规技术和管理模式可以减少能源使用和排放量,提高企业盈利水平。虽然传统行业的“绿化”建设看起来或许不及发展尖端新技术那般具有显著的革命性意义,但显然,在信息和资本的支持下,许多节能投资也能够产生好的成本效益,创造很高的经济效益。

第二,新兴绿色产业,包括太阳能和风能产业,以及一些上下游产业,如相关设备制造业和电动车行业的发展都能够推动增长。更广泛地说,在创新和研究的支持下,新市场和激励机制将能够推动新的低碳、节能和环保技术、商品以出口的发展。此外,公众意识增强将有助于消费需求向绿色产品转移。

第三,随着新的绿色产品市场的形成和消费偏好的改变,服务业将扩展。服务业的拓展不仅有助于降低经济的碳排放强度,而且也可能形成专门用于支持绿色发展的专业化服务,比如生态系统服务、碳资产管理服务、碳交易以及合同能源管理。

第四,根据对气候变化对农业、地势低的沿海地区和易受极端气候影响地区的影响的预测,绿色发展能够推动可持续增长和发展,降低气候相关的风险和增强投资者与消费者信心。国际经验表明,预防性措施远比重建和恢复之类的事后措施更具成本效益。

3.中国在推进绿色发展方面的诸多优势

在过去的二十年,按一些指标的衡量,中国的增长质量获得了提高,尽管它还有很长的路要走。例如,虽然中国的能源效率提高速度较其他任何国家都快,但它仍是世界上能源使用效率最差的国家之一。 自1990 年以来,化石燃料在中国能源构成中的比例呈下降趋势,但与发达国家相比比例仍然较高。中国能源研究开支占GDP 的比重是世界最高的,这些开支似乎也起到了效果。中国在提高燃煤发电厂效率发面取得了显著进步,而且它的可再生能源发电装机容量为世界最大。在水力发电领域,中国处于领先地位,而且自2005 年以来,中国的风力发电量也实现每年翻番,此外,中国已经成为世界上最大的太阳能电池板制造者。

进一步说来,中国凭借自身的诸多优点和优势能够继续保持进步。第一,中国领导层已对绿色发展达成了共识,而且政府具备很强的执行能力;第二,中国城市化率相对较低,投资占GDP 比重较高,这使得资本存量能够迅速周转,新旧技术更替的速度也比较快,因此能够避免与旧建筑物和老化基础设施相关的锁定成本;第三,作为绿色产业和技术的新参与者,中国可以迅速达到当前发达国家的能力水平;第四,中国庞大的国内市场有利于其快速实现规模经济;第五,中国劳动力受教育水平不断提高,这为其提供了大量的技术人才,再加之与外国建立合作伙伴关系以及适当的政策和机构引导,中国的创新步伐将加速;最后,中国具备丰富的风能、太阳能、生物气体和页岩气资源,这使得其在减少对化石燃料的依赖和提高能源安全上可以有很多选择。

4.中国在绿色发展道路上面临的障碍

虽然中国具有很多优势有助于其落实绿色发展战略,但仍需克服许多障碍和困难。中国在实施绿色发展战略时面临的最重要障碍就是能源、水、原材料和自然资源的价格问题,目前出现了不同程度的扭曲,既不能反映它们的使用导致的负外部性也不能反映出它们真正的稀缺价值。这样的结果导致生产占用资源强度高,并进而引起资源浪费和污染问题。第二个相关障碍是在处理环境和自然资源管理问题时过度依赖行政机制。由于缺乏市场化机制,政府被迫作决定,但往往看起来武断有时甚至是力度过大。同时,其他一些关于环境保护的财政和管理激励措施要么薄弱要么就是实施力度不够,因此污染依然严重、温室气体排放始终降不下来。

此外,绿色发展战略还将面临政府内部实施和激励措施方面的约束。面临从现有增长、出口和投资模式中收益的企业和员工的反对。发展绿色战略需要许多政府部门和机构之间相互协调,这将影响各部门和机构在决策时的自由裁量权,因而可能会遭到一些部门和机构的反对。而且,虽然开展绿色发展战略能够带来可观的长期利益,但在短期它会与一些经济目标产生冲突,例如在实现五年计划的就业和工业目标方面。要解决这些冲突问题,就需要开展职业再训练和技能发展项目,制定类似政策帮助顺利地调整至新的绿色发展模式,而且还需要来自最高层明确而强有力的领导。

5、改革建议

经济活动避免不了外部效应和市场失灵,这就需要政府通过市场和非市场政策工具进行干预。为了推动绿色发展和控制环境恶化与碳排放,政府必须干预以确保经济和环保有效市场能够充分发挥作用。基于这项原则,中国要推动绿色发展将涉及如下五个独立而又相协调的政策杠杆:建立长期市场激励机制、鼓励企业和家庭“走上绿色环保之路”;制定并落实良好的规章制度以便在市场激励机制无法作用的情况下改变行为有据可依;设立公共投资用以传输主要高正外部性的环境产品服务和支持气候风险管理;增强地方政府机构以及建立安全社保网络、缓解绿色发展改革对某些特定领域和群体造成的短期负面影响。

长期市场激励

实施市场激励的一个关键目标是发挥中国私营行业和国企的创造力与创业活力,保护环境,使这些企业成为世界级的创新者和竞争者,使中国的绿色产业成为增长的重要来源。此外,市场激励也是提高效率的最好方式,就绿色发展而论,这里的效率不仅包括金融效率还包括资源使用效率以及环境风险降低效率。

迄今为止,中国主要运用法律和法规来实现环保和减排目标。老化电厂退役、污染工厂关闭,这些措施对于改善空气质量有所帮助。但是,随着中国经济规模加大,复杂性和环境挑战增强,这种方式的不足之处将更加明显的体现出来。政府应该转而考虑以市场为基础的手段,如税收、收费、排污权交易、用地指标交易和环保生态标签等。对退化的生态系统进行修复是必要的,尤其是要加大在贫困和具有重要生态意义的农村地区(如上游流域和下游冲积平原)实施生态服务补偿计划。

最好的办法是,首先要确保产品和服务的市场价格能够反映生产和消费的真实成本。例如,石油、水、煤炭和其他自然资源的价格应该包括反映这些资源的使用造成的社会和环境成本的税款。其他一些辅助性的措施包括取消直接和间接补贴,提高污染税,取消高污染、高排放。资源密集型产业的出口退税。采矿企业,无论国企还是私企,都应该对使用国家矿产资源交纳使用费。这些措施,再加上“谁污染谁买单”原则的执行,将有助于使企业污染成本内部化,并真实反映资源的稀缺性以及这些企业在国内和国际市场上的实际竞争力。

这种“无遗憾”政策不仅有助于提高效率,同时它还支持可持续增长。但中国的绿色发展战略有一个更高的目标,就是使绿色产业成为增长的一个来源。为了实现这一目标,应用绿色技术的产业应该向私营企业和外资企业开放,让它们能够在公平竞争环境下展开竞争。公共投资应该集中用于公共产品和服务,如基础研究、基础设施(如智能电网)以及建立支持私营企业和外资发展的环境,如简化投资和版权审批,迅速认可新技术和新产品等。

创新对于推动绿色增长是绝对必要的,因此,政府应该允许新市场进入者以及创新型企业引进高素质人才,为创新培养条件。新市场进入者能够刺激竞争与创新,比如电动车生产不应该仅依赖于传统汽车制造商。一旦这种公共政策在某一绿色行业刺激了私营行业的发展,关注点就可以转移至下一个先锋产业。通过这样的方式,国家投资将能够在推动私营行业技术创新方面发挥重要作用。另一方面,国企尤其是享有垄断地位的国企,它们能够得到隐性或显性补贴,抑或是能够从政府相关决策中收益,应该实施改革措施使它们能够更多地参与竞争,利用所掌握的创新资源推动绿色发展。

在发展绿色产业的早期阶段,政府应该抱着“放水养鱼”的心态。在绿色企业的形成时期,政府可以为它们提供临时减税、财政补贴、划拨用地优惠政策以及低于市场水平的融资。然而,一旦这些企业站稳脚跟,这样的政策优惠就必须撤销。同时,如果这些企业显然不能形成国际竞争力,这种财政支持也应该取消。

鉴于全球对缓解气候变化的努力,中国要建立其全球绿色技术领导人的地位,最有效的方法就是实施严格、有效的政策,减少温室气体排放,使企业的碳排放成本内部化。通过多样化的市场机制,如碳交易、碳燃料税、技术标准以及地区性碳合作伙伴关系,落实严格的碳减排政策,这样一种方式可以为推动绿色技术创新提供强大的动力。反过来,绿色创新又有助于改善环境质量,降低经济成本和推动综合增长。

制定并落实良好的规章制度

只要主管部门能够有效监管和确保管理对象遵守法规,规章制度就能够成为市场激励的重要辅助,推动绿色发展。改善法规的一个重要的领域就是建立严格的环境和排放技术标准,从而规范行为,为绿色技术创造市场激励。汽车产业就是一个很好的例子,可以就耗油量制定相关标准。另一个重要领域是电器和照明行业,该行业的能效新标准能够产生直接且普遍的影响尤其是考虑到城市建设的规模不断扩大。第三个领域是为广泛适应各种气候条件的绿色建筑、城市规划和交通运输等制定国家标准,以避免碳足迹被“锁定”。政府可以通过更严格的检查和以市场为基础的激励措施(如防洪要求或遵守能效标准的保险条款)来提高管理对象对法规的遵守程度。第四个领域是为绿色产品、服务和技术建立绿色标签和标准,便于消费者识别和了解。第五个领域是制定循环利用指导原则,从源头上减少垃圾数量,降低对城市垃圾填埋场或者焚烧炉的新增需求。政府也可以通过改变自身行为的方式彰显对环境目标的严肃态度。其中最重要和最普遍的做法是政府采购引进绿色标准,中国每年在这方面的开支大约为 1 万亿元人民币,这样做能够为绿色产品开辟巨大市场,并拉动相关产业的强劲增长。

公共投资

虽然发展绿色产业和技术所需的新投资大部分将来源于企业,但一个稳定的绿色发展战略还需要在政府现有的巨额投资基础上进行更多的公共投资。中国用于治理工业污染的年投资额与欧洲大致相当,但它用于环保活动的总开支占 GDP 的比重比欧洲的比重低 0.3% -1.1%。

为了在较长时期内改善环境质量,中国在环境方面的政府开支占GDP 的比重应该比当前水平至少高半个百分点。政府不仅应该在减少污染和垃圾上集中增加投资,而且应该投资更多资金用于保护和恢复生态系统、水、土壤的良好状况,降低洪灾的潜在危害。其他国家的经验表明,这样的支出具有极高的经济回报率。因此,适当增加环境支出将大大有助于减少因环境退化和资源枯竭造成的年成本(如前文指出,该成本占GDP 的比例接近10% )。

增加公共投资的最重要领域之一将是适应气候变化,更广泛地说,是气候风险管理框架的制定。在最容易受到海平面上升威胁的十个亚洲城市中,有四座位于中国。为了保护这些城市的港口、基础设施和住房免受未来极端气候事件的影响,政府需要进行仔细的规划和大量的公共投资,例如可以向公共机构增加投资以便其研究和传播与天气有关的应急信息,并针对基础设施修订和新制定能广泛适应各种气候条件的技术标准。后续的行动可能包括在自然灾害多发的沿海地区重新设置电网的输电线路和配电系统,重新设计城市的雨水排水系统,使其能够应对未来几十年预期出现的极端天气事件。

政府还需要就气候变化对农业产生的影响做好准备,及早在防洪、水资源管理、耐旱作物品种和生产方法以及有关气候变化的经济影响研究上进行投资。如果辅以配套措施,这些投资将会获得较高的经济回报,包括通过以消费为基础的水权分配和水权交易来提高水的利用效率;将非点源污染纳入污染监管范围。最后,当前实施的诸如提高森林覆盖率和保持水土等致力于恢复生态系统良好状况的措施,可以进行推广,这将产生更广泛的效益。在进行生态系统投资时,使用适当工具对生态系统进行估值,并将之纳入可用于地方政府绩效排名的发展度量体系之中,这都是很重要的手段。

为了动员有关环保和气候变化的集体行动,政府需要开展大众教育运动,以提高公众对这些问题的认识,引导个人和家庭付诸行动,为国家的努力做出贡献。中国可以把减排和环保变成一种时尚的生活方式,从而增加市场对绿色产品的需求。中国可以通过动员非政府组织、行业协会和媒体来做到这一点。中国也可以提供更好的信息,例如通过能源效率标识来改变消费者行为。

加强和改革地方层面的体制

以往中国某些最成功的改革,如家庭联产承包责任制等,均起源于地方性试点,继而加以推广。绿色发展也应如此。像保定和日照这样的城市正在部署清洁能源技术、提高能源效率和减少温室气体的排放。但是在某些地区,这种绿色成就并没有得到推广,因为大多数地方官员仍然处于发展经济和保护就业的传统压力之下。

使地方目标与国家目标一致的方法之一是,将支持绿色增长的明确指标引入对地方政府的绩效考核中,与地方政府已经制定的其他指标一并考虑。例如,比较富裕的某些省级政府已经把居民的生活质量的指标引入了官员的绩效考核中。排名的意义则取决于向公众纰漏的信心类别,如空气和水污染程度以及各行业遵守环保规定的程度等。福建省已经在其绩效评价中纳入了环境质量、能源消耗、研发、公共安全、教育和法治等指标的排名。广东省最近开始将“幸福指数”作为绩效评价的补充措施。2011 年的一次全国性民意测验结果显示,89%的受访者赞成将“幸福指数”纳入地方政府绩效评估当中。

加强地方制度建设的其他两个重要的方法是:首先,调整地方政府的收入结构,降低土地出让金在其中的比重,转而提高房地产税和增值税的比重。该措施将激励地方政府通过改善当地环境来实现土地增值。其次,在区域性交通、自然资源和污染控制设施管理方面,应该增强相关地方政府之间的协调。城市、交通、生态系统和环境问题并不仅仅局限于当地辖区界限。政府有必要通过激励措施鼓励相关地方政府和区域性政府开展覆盖整个地区的智能城市规划和风险管理,还应该赋予跨行政辖区边界的机构,如流域管理委员会和区域规划委员会等更多的权利。

减少绿色发展对特定部门或群体的冲击

推行改革,无论是财政和金融激励还是非市场政策手段(如新标准和规定)都不可避免地改变相对价格,改变不同行业的利润率。高污染行业利润下降,而绿色行业盈利水平将会提升。

政府需要准备一系列政策措施以便应对可能受到冲击的行业或群体的反对。首先,可以通过财政转移支付制度来补偿因实施碳定价(通过税收或排污权交易)造成的影响。如果保持财税政策的中性原则,其他方面税后累退程度的提高可以由碳排放税收入来抵消。此外,可以针对水、电、石油和天然气等实行阶梯定价,以免影响低收入人群。

其次,执行碳交易、碳排放许可的初始分配(按部门分配或地区间分配)都要以平等的方式来展开,且要把向低碳方式过渡的成本考虑在内。欠发达地区可以选择将部分排放额度用于本地生产活动,然后出售剩余额度获益。高排放企业(尤其是那些产品价格仍然受到价格管制的,或那些无法将碳排放成本转嫁给消费者的行业)可能会受到碳排放额的冲击。对这些企业的碳排放指标,可以先从免费分配开始,然后逐渐过渡到部分或全部拍卖。

最后,对失业人群,国家应该建立就业再培训制度,以及制定相关劳动力市场政策,以便让劳动人口能以相对较低的成本转换工作和工作地点。要确保在这一转型过程中变革速度处在经济的承受力之内,政府需要制定谨慎的政策规划,并积极主动实施社会保障。

第六章 使所有人享有均等机会和基本社会保障

  过去30 年,中国的社会发展取得了令人瞩目的成就,全面普及了义务教育,扩大了中高等教育的机会,大大减轻了传染病负担,显著拓宽了医疗保险覆盖面。劳动力流动性增强,越来越多的农民工进城务工。以国有企业为基础的“铁饭碗”式社会保障体系让位于一组不断扩大和完善的社会化保障体系。

今后的社会政策需要致力于如下目标:建立发展型福利体制,即推动人力资本发展,提供基本的社会福利但避免形成福利以来,促进增长和发展。其基础是为全体国民提供基本保障,尤其关注贫困人口的社会保障。同样重要的是,社会政策应该推进教育、医疗、就业和创业等方面的机会均等,促使每个人的潜能得到充分发挥,大幅缩小收入、生活条件和财富上的差距,使人们拥有更高的生活水平,共享发展成果。

1.主要问题与风险

中国的社会政策面临四方面广泛的问题和风险。第一,不平等程度较高,在某些领域近年来甚至恶化。地区之间和地区内部,尤其是农村和城市之间,收入、消费和资本有机获得良好教育、医疗、就业和社会保障的机会仍然存在严重的不平等。尽管地区之间的不平等看来有所减弱,其他方面的不平等,例如房地产(约占中国家庭财富总额的60% )却加剧了。日益严重的不平等令中国社会纵向流动性降低、社会结构逐渐固化的风险增大。此外,很多摆脱了贫困的人口距离贫困边缘并不远,很容易因为某些风险如疾病、受伤或者失业等重陷贫困。

导致收入和消费不平等的原因之一是“库兹涅茨效应”。也就是说,这是劳动力从生产率较低的农业部门流向生产率较高的制造业部门时,社会发生结构性变化所造成的结果。但造成这种不均等现象还主要包括三个方面的原因,大都与机会不均等和社会服务与社会权利覆盖不均相关。第一,中国的财政分权体制以及地方政府可用资源与社会支出责任不协调,导致在社会福利事业方面各地方的人均政府开支存在较大差异,这种差异在同一省份的城市和农村地区以及沿海省份和内陆省份之间都存在。省级以下地方政府的财政资源不足,这也导致很多公共服务机构像追求利润最大化的企业一样运作,扭曲了公共服务的激励机制。公共支出的差别造成了获得服务方面的巨大差异。例如,农村学生的高中入学率远低于城市,升入大学者也相对较少;城市和农村居民享受的公共医疗补贴也相差数倍。同样重要的是,政府公共服务支出的差异导致了教育和医疗服务的“质量不平等”,以及养老和医疗保险提供的财务保障不平等。这些差别进而导致了就业机会、生产率以及最终收入和风险管理能力方面的不平等。

第二,一些制度安排和政策在某些情况下使不平等加剧,例如,因户口制度造成城乡社会权利不同,另外,由于制度安排和流通系统不完善限制了权利的获取(portability of entitlement )、阻碍了劳动力流动。尽管最近开展了户籍改革,但劳动力从农村到城市、从内陆省份到沿海城市甚至从一个城市到另个一个城市的流动都仍面临阻碍,因为他们大多不能获得城镇居民享有的负担得起的医疗、教育、住房和养老保险等福利。

第三,高税收、正式就业机会有限、劳动报酬低以及对资本密集型技术的偏向投资的因素也是造成不均等项目的原因。例如,通过高额劳动课税支付社会保险项目的做法限制了正规部门的就业机会,降低了工人的薪酬,导致了投资者者对资本密集型技术的偏好。此外,劳动力市场制度不健全,尤其是缺乏有效的工资形成机制,无法提供有效的平台来平衡职工利益、雇主利益以及企业持续竞争力之间的关系,确保劳动报酬随企业效益提高而相应增长。地区内部和地区之间劳动力市场存在分割,就业机会往往视劳动者户口、收入和社会地位不同而异。因此,缺乏家庭背景或社会关系的劳动者在寻求体面工作时居于劣势。社会权益缺乏可携带性,正规部门和非正规部门、民营企业和公共部门之间存在工资和福利差距,这些因素都加剧了劳动力市场的分割。

中国的社会政策面临的第二个挑战是激励和市场机构扭曲致使社会服务体系效率低下。公共组织和机构在提供社会服务领域是处于垄断或准垄断地位,它们几乎没有竞争压力。也就没有动力提高服务的效率和质量。另外,由于政府激励结构不是基于向下负责的基础建立的,这些机构和组织也不会遭遇多少来自于服务接收者的压力。医疗部门,在某种程度上也包括教育部门,收入和激励机制鼓励公共服务机构追求收入最大化,产生类似一味逐利的私营实体的行为。造成的结果是,大概1/3 至1/2 的住院治疗设备是不必要的,患者平均住院时间是经合组织国家平均水平的两倍。城市地区的择校费拉大了“重点”学校和普通学校筹资能力的差距,把大量学生挡在“重点”之外。

第三个挑战是人口的迅速老龄化。中国将是有史以来人口构成转变最快的国家之一,这对未来的社会政策制定和经济总体发展构成了挑战。预期寿命提高和仅为 1.5 左右的综合生育率使得中国社会正经历着“未富先老”的转型。随着人口的老龄化,劳动年龄人口将在2015年左右达到峰值,随后开始下降,医疗和养老支出将急剧上升。劳动年龄人口下降与抚养比率上升两个因素结合在一起,使得深化人力资本、提高劳动生产率变得格外重要,增强了通过教育和培训提高相关能力的需求,凸显了确保劳动力资源得到有效配置的重要性。人口老龄化还意味着非传染性疾病所占的比重大幅增加,而且这个趋势是会愈演愈烈。这就要求医疗保健战略从治疗性转向预防性,同时加强对儿童和成人的健康教育。为了控制医疗和养老保险的成本,需要更加重视卫生保障体系从而减少对意愿的过度依赖,对养老保险进行结构性改革,通过信息和通讯技术来提高服务效率,同时为医疗服务提供者提供更为恰当的激励。

第四个挑战劳动者,尤其是第二代外出务工人员和迅速发展的中产阶层的期望水平提升,他们希望拥有更高的薪水、更大的收入保障、更好的社会服务、更多的均等机会以及在社会服务的设计和输送中能够享有更多的话语权。人们对服务提供者的不满越来越多,对问责度、可负担性和公平性更高的社会保障计划有更多期待。然而,不同群体的期望和利益可能并不一致甚至相互冲突,因此人们担心,如果这些深层次的不平等得不到缓解,社会不稳定性可能增大。

2.改革建议

基于这些问题和挑战,中国的社会政策改革需要实现以下三个目标。第一,改变在收入、消费和公共服务权利方面不断增加的不均等,最终确保所有人享有均等机会;第二,帮助家庭更好地管理就业、健康以及年龄相关风险,确保基本的安全需求;第三,加强对服务提供者的问责(公共和民营的服务提供者都包括在内),确保服务在量上恰如其分,在质上达到应有水平。

为了在2030 年之前实现所有人享有均等机会,政策重点就要求使所有公民都能够负担的起优质的医疗和教育服务,通过平等参与劳动市场的机会分享国家繁荣的成果,并为之做出贡献。中国要成为具有竞争力的高收入经济体就必须深化和拓展其人力资本基础,并以最有效份的方式加以利用。

此外,日趋复杂和灵活多变的经济也将给劳动者的在职和退休生活带来更大的风险,要降低风险则需要采取一些措施增强老年人口的安全保障和帮助劳动人口在更灵活的劳动市场中更好地管理风险。要实现这样一种“弹性安全”(flexicurity )需要对养老金和失业保险制度进行结构改革,确保养老金保险覆盖面广泛尤其是要覆盖农村人口和外出务工人员,逐步增加对老年人口和绝症患者的长期护理,以及加强劳动市场制度和争端解决机制帮助平衡员工与雇主之间的利益。在开展社会福利事业和社会保障项目时需要提高操作人员的责任感,可以采取以下三个渠道:建立行政制度对执行部门和机构实施监管;建立市场机制鼓励私营部门参与公共服务事业;增强公民责任感、增加民间社会组织在发展社会福利事业中的作用。在某些情况下让社会组织共同承担管理社会服务的责任,从而加强公共对公共服务提供者的问责。在一些地方,公众开始参与对公共服务的监督和管理(例如通过学校理事会、校长选举和医疗纠纷调解委员会等),对服务质量提供反馈(如通过网络评议和市民打分卡等做法进行反馈)。这些经验表明,中国可以像其他很多国家一样,从公众对服务提供的积极参与中受益。

要实现这些目标,中国需要制定远景规划、核心价值观和社会政策改革的指导原则。政策制定者需要考虑如下两个问题:国家应该为社会福利和保障事业提供大多程度的财政支持,个人或者家庭需要肩负多大的负担?政府、私营行业以及社区在社会服务提供中应该担当什么样的角色?在中国,对第一个问题的回答取决于政府打算为此投入多少财政资源。如果让占人口一半以上的农村居民和农民工也享有 目前的城镇公共服务和社会保障水平,仅此一项就会给财政资源带来很大负担。因此,任何扩大由政府出资的社会服务的做法都需要非常谨慎,只有在不会对财政体系造成过大压力的情况下才可实施。同时,国际经验显示,随着国家日趋富裕,公共支出增量将主要是社会性支出。中国需要实现扩大社会性支出和财政可持续性之间的恰当平衡,避免当前很多发达国家所面临的困境。这些国家的财政危机在一定程度上是由财务不可持续的社会福利造成的。

实现机会均等

到2030 年时实现人人平等享有高质量、可负担的教育和医疗服务,需要采取以下行动。首先,需要继续推行财政和结构性改革,确保建立公平和可持续的社会服务所需的更大框架。但是,与此同时必须开展部门内的改革,为积累人力资本、保障健康和生产性能力创造机会。

根据中国社会政策的愿景,政府需要制定恰当的财政措施增加社会性公共支出的总额,使其与经济发展水平相一致,降低工薪税以增加劳动密集型部门和正规部门的就业,推动省级以下地方政府之间更大程度的财政资源均等化。其次,社会部门也需推行数项结构性改革,改善服务提供效率,推动服务质量的均等化。

第一,改革公共服务提供者的人力资源管理,对关键产出进行有效的绩效监督,强化绩效与职业发展的关联,实行有效激励以防止寻租行为,确保最好的医护人员和教师也向处于劣势的城镇和农村地区提供服务。

第二,增加非政府机构提供的公共服务,让更多的利益相关方(社区、商业组织和非盈利组织,甚至是家庭本身)共同承担责任。今后,随着政府努力提供更加广泛和深入的一系列社会服务和社会保障,政府没有能力可能也不应该包揽一切。让非政府部门参与公共服务提供将带来新的可能性,从私立医院和诊所、民营学前教育和大学到民营保险公司和第三管理等。在某些领域,与国际化企业增强合作关系可能也会促进这种多元化的发展。服务提供者的多元化使社区和非政府部门可以在其中发挥更大作用。另外,要想在保证社会服务质量的同时实现服务提供的多元化,需要政府在对服务提供者的许可、认证、监督和管理等方面履行更多的职能。

第三,加强信息和通讯技术(ICT )在社会服务和社会保障体系中的运用,包括电子医疗档案、远程治疗、远程教育以及允许个人在任何地方轻松获取自己重要的医疗和其他数据的高功能智能卡等。建成一个良好的 ICT 系统就可以便捷地在全国范围交换数据和财务信息,大大降低管理成本和服务使用者的成本。但要实现这些好处,需要统一数据标准和信息体系,结束当前各地大量投资建设信息系统相互不兼容的状况。

第四,加强部门内部和部门之间在政策制定和服务提供方面的协调。随着经济富裕和人口老龄化,有效的社会服务日益需要改善部门内部和部门之间的协调。

在实施上诉结构性改革的同时,需要一系列部门性的政策作为配套,推动从儿童到老人的各种社会服务的质量均等化。

教育

让所有孩子拥有公平的起点是提高服务质量均等性的优先要务之一,尤其是要关注农村和贫困儿童的早期营养和教育。政府应把所有贫困县 0 -3 岁儿童和孕期/哺乳期妇女的营养强化作为优先工作,要特别重视中西部身份和城市农民工子女。随着时间的推移,儿童营养工作的重点需要逐渐转向遏制儿童肥胖症,中国若干沿海城市的儿童肥胖率已接近西方发达国家水平。

与此类似,3 -6 岁儿童的早期教育是另一项成本相对较低但回报率很高的公共投入。今后5 -10 年,这个项目应当重点针对农村贫困县的儿童,逐步扩大到中西部身份的农村地区以及城市农民工子女。资金提供可以通过对服务提供者的补贴以及对目标家庭费用减免的形式来实现。另外一个办法是对贫困家庭提供有条件的现金转移支付 (CCTs ).这种做法在其他发展中国家被证明是行之有效的,在中国进行的试点也证明它有很大潜力。

另一个优先要务是让更多的人获得可负担的中等教育。很大一部分农村孩子未上高中,其中的一个重要原因是学费太高(地方政府不能为学校提供充足经费,学校通过各种收费自筹资金)。但是,考虑大未来20 年中国经济发展的需要,结合已从收入过渡到高收入的国家的经验,实施免费高中教育非常重要。中国已制定了2020 年高中入学率达到 90%的目标,这与韩国2000 年的高中入学率相当。借鉴小学免费义务教育的做法,对农村高中教育也可以实行免费政策,同时对城市地区的贫困家庭以及农民工子女采用同样政策。

医疗

与教育类似,卫生部门有很多工作要做。深化医疗卫生改革是中国未来几年最大的社会挑战之一。同时,中国与国际经验都表明,医疗改革是政府面对的最复杂也是政治上最棘手的挑战之一。2009 年非传染性疾病造成的死亡占死亡总数的 80%以上,带来的疾病负担占中国总体疾病负担的82%。

一个关键挑战是如何重构中国的三级卫生服务体系,改变当前以医院为中心的模式,合理管理各级卫生服务,让初级卫生保健体系复兴并发挥关键的系统协调作用。更多地依靠初级卫生保健意味着对医院服务的需求会减少,而基于医院的服务正是近年来中国卫生服务费用急剧上涨的主要因素。不必要的住院和过度治疗使中国的医院费用所占比重明显高出很多经合组织国家的水平。

如果没有进一步的医院改革,中国很难转向初级和预防性卫生保健。在根本上,必须改变目前让公立医院及其医生像私营服务提供者一样行事的激励机制。必须启动的关键改革是给公立医院设立严格的预算约束,让医疗保险机构发挥更加积极的购买服务作用,利用信息监控服务提供者的表现并激励其提供更好的服务。需要采取的另一组配条措施是对改善公立医院治理和管理的实践进行评估。

不过,只有对医疗服务提供者的激励机制,特别是对医疗筹资和供方支付制度进行广泛的改革,卫生服务体系的改革才能取得成效。首先应当提高医疗保险的统筹层次,统一各种保险计划所提供的待遇水平,提高管理效率,加强保险计划的可携带性。

与此同时,需要加快供方支付制度改革,进一步鼓励医疗服务提供方提供高效优质的服务。中国已近采取了很多措施来控制医疗费用,包括基本药物目录和药品零加成政策,昂贵设备和治疗的控制等。但如果当前的供方支付系统没有根本性改变,供方的基本激励机制仍将催生低效率和不恰当的服务。作为配套措施,必须进一步强调供方的职业道德,完善患者对供方问责的工具。

在医疗卫生体系之外,中国日益老化的人口对老年和长期护理的需求将会越来越大。迄今为止,老年和长期护理的政策框架仍然有限,其横跨多个部门的性质也给制定连贯一致的政策带来了组织挑战。同时,老年和长期护理服务非常缺乏受过良好培训的专业人员。中国的老年和长期护理尚处于发展初期,因为,一个关键问题是需要明确公共部门和非公共部门在资金筹措和服务提供方面应如何互为补充,以及公共部门对不同人群所承担的责任。大量试点和地方试验将有助于决策。鉴于老年和长期护理涉及的公共和民营主体众多,另一个关键问题将是为这个领域建立组织和协调机制。

实现“弹性安全”

中国经济开放性和劳动力市场灵活性不断增强,在这样的背景下,劳动者在工作期间和退休之后都将面临更大的风险。建立一种“弹性安全”机制是管理这些风险的好办法,即劳动力市场和社会保障制度能够帮助劳动者得到灵活有效的配置,获得良好的工作条件和充分的社会保护。

建立“弹性安全”体系的第一个要素是制定一套良好的劳动力市场政策和制度。这首先要求政府采取措施排除现有的阻碍劳动力流动的因素,比如逐步改革户籍制度,减少社会各个保障项目之间的分割,推动社会保障体系一体化。与此同时,劳动力市场制度应该支持通过集体谈判来决定工资的做法。

第二要素是建立稳健、可持续的社会保障体系。要实现这个目标,要进行如下几方面的工作:第一,继续扩大养老保险覆盖面,特别是要涵盖农村居民、农民工和城镇其他非正式部门就业人员。第二,确保现有城镇养老保险体系获得可持续的财政支持,以便对老年基本保障做出可信的承诺。第三,逐步消除养老保险体系项目间的分割。第四,从更广泛的角度来看,需要建立一个更加连贯的社保体系,各组成部分相协调,使社保体系的整体效益最大化。

第七章 巩固财政系统并使其与政府职能统一

  在过去20 年间,中国对财政系统进行了重大的改革。1994 年做出的一项主要变革是以提高收入流动性以及改善国家-省级财政关系为重点。以增值税为主体的新税制为收入占 GDP 比重的大幅提高奠定了基础。改革还为政府间财政关系体系带来了重大变化。分税制的变革提高了中央政府的收入,政府可借此加大对于地方政府的财政分配并可更大程度地借助以规则为基础的财政框架进行分配,这有助于解决财政不均衡问题。这些改革措施使得公共财政处于稳定状态、将中国政府开支提高到其他类似经济体的水平并为增加社会、环境支出打下基础。

1.主要财政挑战

现在,主要挑战之一是进一步强化中国财政体系,改善财政的可持续性并使财政系统与不断变化的政府职能统一发展,从而对未来20年经济、环境和社会议程形成支持。比如,在经济领域,改善财政体系的效率和独立性将意味着一些准财政职能需逐渐纳入财政体系。此外,由于国有企业面临着严格的资源限制以及更高的信贷评估标准,他们的重组、关闭、所有制变化或许需要预算支持。为了抵御国内外的经济动荡,良好的财政体系同样至关重要。中国政府在 2009 年和2010 年推出的财政刺激方案就是一例,它可表明在经济发展中,足够的财政空间能发挥怎样的功效。最后,近年来社会、环境服务占公共支出份额呈上升趋势,但鉴于未来 20 年的发展议程,公共支出将进一步增长。

同时,对中国而言,维护财政稳定以防止未来宏观经济震荡也具有重要意义。当中国公共支出占 GDP 比重处于较高水平时,额外预算资源(用于解决社会、环境需要)的需求将上升,而且结构性预算赤字的出现可能会缩小现有的财政空间并为未来的财政稳定形成风险。中国面临的挑战是,控制政府支出占 GDP 比重并同时根据战略重点的发展调整财政支出的结构。财政纪律及预算程序必不可少,以保证政府按照战略优先性进行资源的再分配。为实现这些目标,中国如何调整分权的财政体系和公共财政管理体制将变得至关重要。就政府支出而言,中国是世界上分权程度最高的国家之一,但政府收入高度集中。次国家政府占总预算支出的比例约为80% ,并承担着提供重要公共服务的责任,包括基础卫生和教育、养老、失业保险、残疾人保障、住房、基础设施维护及最低收入保障。但当地政府的收入(通过税收分享机制及政府间财政转移支付制度获得)与自身支出责任不匹配。平均来说,来自中央的转移支付占地方政府支出的40% -50%。再者,省级政府可自行决定向次省级政府分配资金。对于那些管理能力较弱的地方政府来说,现有资金资源与提供公共服务的责任间的不平衡性最为明显。

在多数世界大国中,政府间财政转移支付是普遍存在的。省级政府拥有的自由裁量权以及最低级地方政府承担的财政压力是中国的不寻常之处。为了促进快速增长并为“大项目收集资源”,次国家级政府通过创新渠道在当地筹集资源。各类收费、土地使用权出售以及房地产交易税费为次国家级政府带来了巨额收入。以扭曲动机从事土地开发会导致腐败、强制性土地收购、土地使用效率低下及政府权力滥用等现象的出现。由于地方政府被禁止从银行直接借款,因此他们建立了特殊目的融资平台,以便为基础设施建设以及城市建设筹款,而资金来源主要以当地土地出售以及银行贷款(通常以土地作抵押)为主。类似这种行为在金融业造成了系统性风险(见第三章)。

可以说,从上级政府以及通过贷款获得收入在一定程度上促成当地政府的独立性。但从当地筹集收入的做法不仅导致土地、金融市场的混乱,还或许会加剧不平等性。一些贫困县、乡、镇或许不具备从当地获得充足资源的能力,以提供优质服务;一些贫穷家庭入不敷出。最后,政府财政管理、透明度和责任是关键性问题。综合性预算审计的缺失使得基于行业及项目的重要性评估或调整政府资源整体分配变得困难。政府部门向各省级政府分配专项转拨资金时拥有巨大的自由度。中国透露的预算信息并不多,而且高一级权力机构对于行业内或行业间的发展重点很少进行监管或讨论。再者,至于政府支出是否根据预算计划进行、政府支出及项目能否达到预期值并最终实现理想的结果,相关的信息也寥寥无几。内部审计是以监测不正当行为为重点,而不是项目的发展状况。此外,预算周期与支出周期的不同步性迫使政府部门在预算批准之前就开始执行项目。这看起来似乎是个细小的程序事项,但预算本身对于当地政府及中央部门的现实意义不大。

2.改革建议

未来20 年间,中国的挑战在于以下四种方式对其财政体系进行改革。

限制政府支出增长并调整支出结构

政府支出结构需不断调整,以反映出中国不断变化的发展挑战。最值得注意的是,在未来 20 年内,中国将进一步提高在卫生、社会保障以及环境保护方面的政府支出。支出的增长将对社会安全及基础公共服务的保障、人力资本素质及就业机会的提高具有重要意义。(见第五、六章)

社会保障、环境保护方面的公共支出占 GDP 的比重取决于政府当局为当前以及未来五年规划做出的抉择。中国在环境保护方面的支出水平似乎与经济合作与发展组织以及中高收入国家标准为准;鉴于该领域内大量现存以及新生的挑战,中国需在未来 20 年间进一步支出水平。在卫生方面,中国有必要大幅提高公共支出。如果以高收入国家为基准,即公共卫生支出占GDP 的比重在4% (瑞士)-8% (冰岛)之间,中国当前的比例约为2.5%。

对中国而言,如果以这些及其他国际标准为参考,那么教育支出占GDP 的比例需提高1 -1.5 个百分点;医疗卫生需提高2 -3 个百分点;养老金需提高3 -4 个百分点。总共约7 -8 个百分点的增长是合理的预估值;到 2030 年,这可使中国的公共支出达到高收入国家中低端国家的水平。一部分增长可通过改善当前支出项目的效率来实现,其余部分可通过投资预算(如基础设施建设)的再分配实现。对中国而言,既对政府支出结构做出如此之大的调整同时又控制支出占 GDP 的比重将是一大挑战。中国总的政府预算以及预算外支出占 GDP 的比重与其他一些中高收入国家的水平基本一致。进一步提高这一比重是不妥当的做法。从长期角度来看,为防止财政不可持续状况的出现,涉及或有负债和压力测试的债务及财政持续性分析应当成为批准年度预算的条件。

改善收入流动性的效率

得益于1994 年的财政改革以及随后的改善举措,中国成功地提高了收入流动性。但就增强税制结构效率而言,中国仍有巨大的发展空间。

第一,对能源(碳)、水资源、自然资源以及污染提高税收或价格的做法将有助于资源保护也可改善环保效果并创收(见第五章);第二,提高国有企业分红水平(通过国有资产经营公司这样的中介机构,见第三章),这将增强国有企业投资规划效率并创造巨大的预算资源;第三,个人所得税可潜在地促进额外收入的流动性。中国的个人所得税收人占GDP 的比例仅为1%,而高收入国家的平均水平为5.85%。第四,提高车辆、停车税费(短期选择)及拥堵费(长期选择),这会使得城市生活更加高效、宜居并改善环境质量。第五,地产税将提高土地的使用效率,同时限制城市扩张并降低当地政府对于通过土地征购筹资的依赖性。第六,政府可通过拍卖公共资源(如带宽使用权、公共设施的特许经营权和自然资源的开采权)的途径获得重要的经济租金。这种做法不仅能提高政府收入,还能防止政治强势利益集团免费获取。

确保资源可用性与各级政府部门的支出责任相匹配

地方政府承担着中央政府80%的支出责任,但只通过中央转移支付的方式获得略高于40%的税收收入(见表8 )。1994 年的财税改革后,税收集中于中央,这加强了中央政府向较贫困省份进行再分配的能力。然而最严重的资源不平衡存在于次省级政府;原因在于 1994年实施的分税制并未涵盖次省级政府,而且次省级政府需承担50%以上的公共支出。面向次省级政府的转移支付主要由省政府做出决定并可通过协商做出决定,这导致次省级政府间出现巨大财力差异。解决省级层面不平等性的一个方式是,针对省政府向镇、市进行的资源转移建立相关管理规则。在其他国家甚至是单一制国家,提高当地政府的自治程度及能力是普遍趋势。但在中国,这一做法需与现在正进行的次国家级政府改革相关的讨论(涉及数量、结构以及级别)相协调。此外,如果次国家级政府有选择性地将某些支出责任或筹资责任转嫁给更高级别政府,这种做法也是适当的。这类改革范围主要涉及(但不限于)卫生和社保支出(见第六章)。最终,无论采取何种解决方案,明确次国家级政府的职能和责任是必要的。

扩大筹集收入的范围能够强化次国家政府的财政自治权。鉴于各县、乡镇和村的发展程度存在很大差距,税收安排中需保持一定的灵活性。中国可考虑将一些新的收入来源赋予给相对发达的城市,如房地产税或针对农业用地(用于城市发展)征收的资本利得税,以此取代当地政府通过土地征购创收的方式。这可为中央政府释放财政资源空间,以用于对贫困地区的转移支付。如果地方公共服务在很大程度上是以当地税收支付,那么公众很可能会要求官员对此承担更多责任。中央政府可允许地方政府审慎地扩大预算内借款,这可作为加强地方政府财政自治权的补充措施。地方政府以往通过建立城市开发投资公司和其他特殊目的机构(以抵押土地的方式进行借款)规避相关借款规定。根据国家审计署数据,2010 年全国地方政府债务占 GDP的比重高达26%。这类间接借款在基础设施融资中发挥了重大作用,并因此对工业化和城市化的快速发展形成了支持。然而透明度和监管的缺失给财政可持续性造成了潜在的风险。准财政融资方式还使得公共收支的真实规模和结构变得模糊不清。中国政府最近批准一些选定的地方政府自行发行债券(财政部提供担保)。从试点省市中获得经验后,这一行为可推广到其他省份。地方政府应可获准基于自身信誉从国内资本市场借债,但借款行为需纳入谨慎的法规和制度框架内。

改善政府财政管理

中国可采用的旨在改善公共财政效率和效力的公共财政管理改革措施不在少数。以下我们仅介绍九种可能的措施。

第一、将所有预算外收入和开支纳入预算并做出全面预算;

第二、完成当前正在进行的政府从五级到三级的预算改革,但这需与次国家的政府的结构改革相协调;

第三、规范预算程序,使预算和开支周期同步。在财政年度开始前两个月完成预算或者把财政年度开始时间移至4 月1 日;

第四、启用独立机构对政府项目进行随机的、严格的绩效评估;

第五、强化国库管理、账户管理以及现金管理,以此精简收付制度、建立信用控制程序并防止诈骗和腐败;

第六、监控银行部门、国有企业及当地政府的或有负债状况;定期进行财政可持续性分析,以说明在不同压力形势下或有负债的状况;

第七、各级政府应根据财政部的最新规定将所有公共收支纳入预算;

第八、中央政府应调整对当地政府官员的评估标准。强调重点应从经济增长转变为“和谐社会”的建设;

第九、或许是最重要的一点,各级政府应公布所有的预算收支并使其透明化。

第八章 与世界其他国家建立互惠关系

  经济全球化以及开放政策令中国受益匪浅。开放性贸易政策有利于中国与国际社会保持对彼此商品需求的持续性。中国的对外开放刺激了国内竞争并为获得先进技术创造了条件;中国因此提高了本国的经济效率。从银行监管到产品标准等领域,中国引用了国外做法。外国直接投资的涌入也有助于提高中国企业的生产效率。

同样,其他国家也直接或间接地从中国的崛起中受益。中国出口快速增长的主要驱动力在于中国对全球生产价值链的参与。将近一半的出口是加工贸易(进口品加工后再出口);一半以上的出口品由在华投资的跨国企业生产。此外,中国如今既是世界第二大进口市场,还是增长最快的进口市场。中国对于原材料,先进设施以及消费品的强劲需求对发达国家以及发展中国家均是利好消息。

同时,在过去十年中,中国同世界各国的关系发生了变化。如今中国成为世界第二大经济体也是最大的出口国。中国也是全世界拥有外汇储备最多的国家,并购买大量欧美国家主权债务。如今中国经济发展如此之好,以至于国内政策将会对世界经济产生影响。要不是中国在2009 年实行如此给力的财政刺激计划并在金融危机中实现强势增长,大萧条或将给全球造成更大的影响。此外,对发展中国家来说,中国的对外投资发挥着越来越重要的作用。

未来,中国与世界经济间的依存程度不断加深。中国庞大且持续壮大的中产阶级将成为全球需求更为重要的来源;中国的产业升级及贸易扩展将进一步改善世界市场的专业性和效率;受教育程度不断提高的劳动力将成为全球创新的一股力量。中国经济持续增长与兴盛对支持全球经济复苏以及全球增长的可持续性产生积极意义,这符合世界的利益。中国之外的世界也会发生巨大的变化。到 2030 年,其他发展中国家(除中国外)对全球增长的贡献将达40% 以上,这远远高于当前所有高收入国家的总和(即三分之一左右)。这种变化将在极大程度上改变中国与其贸易伙伴的关系以及中国的相对优势。

在中外形成相互依存关系的背景下,中国针对外部世界制定的战略需基于几项关键原则:开放性的市场、公平平等、互惠合作、全球包容性发展以及可持续发展。中国应当协助建立全球治理的结构——既符合自身发展的需要又推动全球增长并为其他国家的发展创造机遇。和其他大型经济体一样,中国的长期利益有赖于全球自由贸易以及稳定、有效的国际金融、货币体系。加入世贸组织令中国受益颇丰;如今的中国已经成为全球贸易体系中重要的利益相关者。同样,中国希望看到稳定的国际金融市场和一个以稳定货币以及完善的货币政策为基础的国际货币体系。最后,为保障全球可持续性增长,中国应为达成公平、有效的全球气候变化协议付出努力,这符合中国的利益。

1.涉及中国对外经济关系的重要问题

尽管先进经济体在可预见的未来增长较缓慢,但随着与全球经济发展的进一步融合,中国可通过几种方式提高自身的国际竞争力:促进中国制造业企业在全球价值链中专业化的提升并扩大经营规模;提高服务的专业性和生产效率(中国可从更多国际竞争中获利);不断获取国际技术并更大程度的参与国际研发活动;加大对内、对外的直接投资。

除非中国向价值链上游转移,否则未来出口对经济增长贡献将下降。原因有三个。第一,在一些主要市场中,中国出口的渗透度已经很大,因此在当前的出口结构中,进一步扩大市场份额的空间有限;第二,非技术劳动力成本的不断上升改变着中国在出口领域的国际比较优势。中国需向价值链上游转移以维持国际竞争力;第三,针对要素市场以及自然资源定价的改革将有助提高资源配置效率,但如果劳动生产率的增长并未达到可弥补更高生产成本的程度,那么中国在传统的能源及资源密集型产业中的国际竞争力将有所减弱。

随着中国企业沿着价值链攀升,中国势必要处理在贸易和投资方面与其他国家产生的摩擦。对于同一产品范畴,中国将与先进国家和其他新兴市场展开国际竞争。近年来,世贸组织涉及中国的争端案件数量呈上升趋势。目前案件数量达 107 起(作为第三方、被诉方和起诉方,分别为78 起、21 起、8 起)。短期内,案件数量或将继续上升。发展中国家针对中国提出的反倾销案占他们所有案件的比例从 2002年19%增长到2009 年34%。

随着服务业占 GDP 的比重增加,服务业生产率的提高对国民经济保持整体快速增长具有越来越大的重要意义;进一步开放服务业可提高生产率。再者,随着中国向价值链上游转移,服务业效率的提高还将增强制造业的竞争力。中国在全球贸易领域所处的重要位置与其在国际金融市场中的地位形成了鲜明对比。未来 20 年,中国企业很可能成为区域性和全球性企业;他们需要在海外进行投资和融资。在此过程中,那些与中国企业关系密切的中国商业性银行以及其他金融机构可凭借自身国际影响力提供援助。

此外,随着新兴的中国跨国企业寻求成为国际参与者,他们将面临新的挑战。过去十年间,中国的对外直接投资增长快速。尽管中国的对外直接投资存量占全球存量的比重不大,但在对外投资过程中,中方企业在一些国家中受到了市场准入限制;这样的冲突很可能增多。类似的限制是被误导的,因为中国的跨国企业可通过转让技术、整合商业行为及组织方法的方式对东道国的发展起到重要作用。

就对外账户而言,中国面临着其他挑战。经常账户和资本账户双顺差使得外汇储备创新高。由此一来,中国承担来自美国或欧元贬值的风险越来越大,遏制通货膨胀和国内经济过热的宏观经济政策也会受到局限。

随着与全球经济交流的不断加强,中国有必要持续保障自身的经济安全并以妥当方式应对来自他国的风险。开放资本账户是推动人民币国际化的潜在方式,同时也会加剧国际资本流动和资产价格的突然波动。中国未来将更加依赖于能源和原材料的进口,而国际商品市场价格剧烈波动可造成供应中断,中国因此面临着更大的风险。互联网和其他信息技术广泛且日益深入的应用将加大信息及金融安全方面的风险。

最后,中国正逐渐成为发展中国家获得开发援助的重要来源,但中国的条件、程序及方式与一些国际救援国的做法存在明显差别。随着开发援助项目规模的扩大,中国的捐助流程将受到越来越多的关注。

2.关于实现互惠贸易及投资关系的建议

改善外部经济、贸易环境

与其他大型经济体相比,中国贸易总额占 GDP 的比重较高,因此国际贸易环境对中国未来的发展至关重要。鉴于此,深化开放的全球贸易体系应继续成为重要的政策目标。在多哈回合谈判未果的形势下,世界范围内(特别是东亚地区)出现了大量双边、多边自由贸易协议,特惠贸易协议数量从 1990 年的 70 份左右增长到如今的将近300 份;这对中国未来的贸易发展形成了巨大挑战,因为在主要的国际市场上,中国出口商越来越难以享受到同其他国家出口商相同的优惠准入待遇。中国应当采取多边与区域安排并重的策略——遵守并维护现存的多边协议同时利用多边渠道进一步推动全球市场的开放。中国还应积极推动加入WTO 政府采购协议的谈判,以此作为改善采购程序、提高透明度、降低成本及提高政府采购质量的举措之一。同时,中国应积极参与区域性贸易协定,减少贸易壁垒并引入贸易便利化措施。在可能的条件下,中国应倡导“开放的区域主义”,这要求区域性贸易伙伴将商定的关税水平以最惠国待遇提高给非成员国家。

进一步开放服务行业

尽管入世后中国加快了开放服务业的步伐,但服务贸易政策的限制性程度比众多发展中国家还要大,甚至远远大于高收入国家。进一步开放服务市场有利于引进先进技术和管理知识、深化改革、加强竞争,最终提高中国服务业的效率和竞争力,同时在涉及开放贸易伙伴服务市场的国际贸易谈判中,为中国赢取优势地位。

加大对外直接投资

在中国成为全球性参与者之后,中国企业可向全球产业链的高附加值领域转移并获取规模经济效益。此外,对外直接投资的增加能够抑制外汇储备的持续增长(一定程度上可缓和国际保护主义情绪)。为推动中国企业的全球化进程,政府应当进一步促进对外直接投资,或许可以实现证券投资资本外流的自由化。双边投资保护协议有助于为中国企业在海外投资创造较好的投资环境。中国国有企业的对外投资引起了外界疑虑,鉴于此,推动私营企业的对外投资应当成为发展重点,并因此强化他们在国际范围内的经营能力并将其打造成为全球性企业。

中国还应考虑支持多边投资协定——它可放宽对外直接投资流动的限制、提供基本保障并包含有约束力的争端解决机制。为实现这一协定,中国需做出的贡献是保证协定中的条款适合发展中国家的国情。要为所有投资者(包括中国投资者)提供更有力的保护和更便利的准入条件,中国需对中国境内的外国投资者给予互惠性待遇。这意味着中国要解除对外商直接投资流入实行的多数限制——这也符合中国的长远利益。

稳步推动人民币的国际化发展

中国货币的国际化将为中国带来重要的长远利益。人民币已经逐渐被用作跨境结算货币。如果中国绝大部分资产和贸易以人民币计价,那么美元兑人民币汇率的波动将不会对国内稳定产生太大影响。但是人民币国际化要求中国开放资本账户。

3.在全球治理中发挥积极作用的利益相关者

随着中国在世界经济中的份额以及人均收入不断提升,中国已经成为提供全球公共产品的一个重要伙伴。没有中国的积极参与,日益增多的全球性问题将无法解决。中国未来的兴旺发展在很大程度上有赖于全球采取集体行动以提供关键性全球公共产品的能力。在全球治理安排中,中国成为关键的、积极的利益相关者国际社会的共同利益。中国是世界第二大经济体,然而人均收入水平仅列世界第 93 位。基于这一事实,在中国承担重要作用和责任的能力上,国际社会的期望值与中国自身的见解存在巨大差异。随着国际社会与中国不断为适应彼此做出调整,中国对于全球治理的参与必将是循序渐进的过程。

在全球经济发展中,中国的实力不断攀升。鉴于此,国际社会希望中国作为关键的利益相关者在国际贸易和资本流动治理中起到更为积极的作用。在低收入和高收入经济体中,中国几乎都存在利益关系,中国可在多边谈判中利用这一独特地位。因此,中国也将承担更多的责任。中国可在相关规则制定过程中发挥自身强大的影响力,以确保自身的发展得到支持。尤为值得注意的是,中国对全球经济产生的巨大影响意味着在制定多边协议过程中,中国可凭借积极的利益相关者角色获取利益。

中国应当继续积极推动全球气候变化谈判。降低二氧化碳排放强度这一约束性目标已经包含在中国的“十二五”规划之内。一项公平且平衡的全球气候协议能够提高中国国内行动的效率,而不会使中国处于竞争劣势地位。中国为实现这一目标并在国内建立以市场为基础的减排机制付出了努力,这为形成全球性协议以及实现双赢的解决方案奠定了坚实基础。如果主要大国无法在气候变化问题上达成一致并抑制气候危机的话,那么这将对世界经济造成严重的后果,尤其是发展中国家(包括中国在内)可能受到影响最大。这样的协议还可创造出一个公平的竞争平台并避免碳关税的征收(可轻易转化成保护性措施)。对于那些对发展中国家一视同仁并可为世界创造双赢方案的政策,中国在气候变化谈判中的积极作用对这些政策的落实具有重要意义。一旦碳减排政策在全球范围内得以实施,各国开发并执行新的环保技术的积极性将提高。随后取得的技术进步以及经济增长有可能将减排转变成一个机遇,而不是负担。

中国应积极推动国际金融体系的改革。在涉及国际金融框架改革的谈判中,中国应当保证最终的结果不仅要与自身的规划(即推动汇率体系、金融产业和资本账户的开放)一致,还要符合发展中国家的国情并有利于发展中国家加强金融体系和降低金融风险。

中国还需要作为积极的利益相关者参与建立国际援助体系的工作。随着中国成为日益重要的优惠援助的来源,中国可加强对外援助项目的透明度、增强与经合组织援助国的沟通并提高援助项目的管理能力,并以此改善援助效率。

最后,中国应增强在全球治理中的参与、贡献和可预见性并发挥与自身能力相符的作用。如果中国努力吸取其他大国在全球治理中的经验、对国际治理机构中的代表进行高水平培训并针对国际事务加强内部协调的机制和效率,那么中国可以作为国际利益相关者更好地发挥作用。

第九章 克服困难执行改革

  本报告提出的中期改革项目中含有六个新的战略方向,旨在将中国建设成为现代、和谐、有创造力的高收入社会。实现这一目标对中国和整个世界都具有重要意义;能否实现有赖于改革项目的设计、发展方向以及执行情况。

国际经验表明危机的存在或许有助于一国在改革行动上达成国内共识,但改革成本往往较高,结果存在着不确定性。具有积极意义的改革还容易受到既得利益者的反对,因此达成一致意见具有难度,这要求政府明确目标,做好沟通工作,征求广泛意义并努力克服各种障碍。

从当前的情况看,中国迫切需要改革。世界经济正进入一个危及的阶段——从金融危机走向复苏,未来五年的发展尤为困难。同时,中国面临的经济、社会和环境挑战呈上升趋势。中国或将推迟改革进程并承担未来发生经济危机的风险,相反,中国亦或积极推动改革。很显然,后一种做法更可取。在过去 30 年间,积极的政策调整是中国经济腾飞的关键,而当前国内的改革呼声之高是以往未曾出现的。在积极推动改革过程中,中国拥有巨大的优势,如良好的经济条件、强劲的经济增长和世界最大的外汇储备。此外,中国中央及地方政府的能力强效率高,他们在动员、组织、管理和执行方面表现出了强大的能力。正如在过去,中国能够制定重要的、必要的集体行动以确保获得满意的结果。

1.改革顺序

六大改革领域含有各自的短期、中期和长期目标,政策制定者有必要适当地调整改革顺序,以保障改革的顺利执行并实现理想的结果。那些受到广泛支持的改革措施应当受到最优先考虑。这种做法不大可能引起反对,也较容易执行。那些能够迅速取得效果并解决短期风险的改革措施也应优先考虑。下一个需优先考虑的是那些能够为未来改革奠定基础、为创新提供动力、为未来可持续性增长奠定基础的改革措施。

同样重要的是,在旨在巩固市场经济基础的核心改革中,政府要取得新突破并且为其他改革项目打下基础。

就中期发展而言,政府还应注重为推动创新、绿色发展、参与改革以及支持全球治理做出努力。

2.战胜反对力量以进行改革

正如中国认识到的那样,同时他国的经验,改革和变化总会遇到反对。在中国,反对改革的形式很可能多种多样。政府应相应地作出多种且灵活的政策反应。总的来说,反对势力有三种。

反对态度最强烈的可能是既得利益者,即那些在主要市场中占据垄断(部分或全部)地位的企业,以及那些从当前权利结构和制度环境中获得特权、利益或享受优惠待遇的公司、团体、机构和个人。由于与政策制定者存在着特殊的关系,这些群体可从中获得好处并从目前的价格、制度和行政结构中谋求经济利益。既得利益者不大可能轻易放弃他们的优越地位,而且很可能在维护自身利益时表现出其影响力、权力、机敏和决心。为克服这一阻力,政府高层需拿出政治勇气和决心、明确目的并发挥卓越的领导能力。

第二个反对方或许是那些在短期内受到改革消极影响的企业,尽管从长远角度看他们依旧会受益。

第三个反对方是创见者,他们将当前的问题视为之前改革的结果,而不是现行法律、制度等执行的不力。

3.宏观经济风险的管理和脆弱性

宏观经济以及社会稳定不仅对创新、投资者信心以及可持续增长来说是关键因素,而且也为通过改革(无论短期或长期)实现理想结果创造了环境。鉴于发生风险的可能性加大,中国需维持住现有的稳定状态,这具有重要意义。风险包括:随着中国与世界经济一体化进程的加快,中国更加容易受到外部经济冲击的影响;随着中国从低收入水平向高收入水平转型,中国的经济增长将放缓,由此或许会暴露出政府财政状况、金融业及企业的弱点;潜在的社会动乱及自然灾害造成的危险。

中国要为非系统风险的发生做好准备,也必须要认识到系统风险的可能性并准备好恰当的应对措施。

中国颇为成功地应对了宏观经济冲击。摆在中国面前的挑战不是能否对危机的发生做出反应,而是能否进一步降低未来发生危机的风险。事实上,无论是自然风险、经济风险还是社会风险,最终所有风险都可能造成或有负债并转变成为政府或家庭承担的实际负债。降低风险不仅是可能的,而且通常是节约成本的。

尽管政府为保证稳定做出了努力,但宏观经济冲击和不稳定因素并不能完全消除。对此政府需要推动长期改革而不是放弃改革。当冲击发生时,相应的政策反应应当取决于起因。如果经济增长因需求的临时性下降而放缓,那么制定逆周期政策是妥当的做法了;如果潜在的经济增长率出现下滑,那么制定逆周期政策是不合适的,相反应对结构性改革措施给予重视。

从系统性危机中,我们认识到必须对潜在的经济、社会、自然危机保持高度警惕并避免过度自信。各国有必要确保这种警惕性纳入国家风险管理体系。这可通过五个方面实现。

第一,将风险管理融入国家法规、政策和公共投资中。此外,应不断发现经济及财政体系中的薄弱之处,以确定哪里或将发生危机并采取什么样的预防行动。

第二,风险管理涉及不同的管辖范围。政府应加强机构间和政府间的协调,明确各方责任。

第三,政府应提供更多信息,以帮助个人、家庭和企业采取风险防范措施和行动。

第四,风险管理机构应提高危机发生时的决策能力、采纳各方意见、建立集体行动伙伴合作关系。

第五,由于防范措施无法完全消除风险,需要建立安全保障以减轻宏观经济冲击造成的影响。

在管理社会和宏观经济风险方面,三个原则值得注意。一是警惕从市场机制倒退并重新采用行政性措施;第二,继续推进长期改革;第三,确保降低风险措施与长远战略相协调并强化长远战略。

中国通往现代、和谐、有创造力的高收入社会的道路上充满着挑战,但中国从未像现在这样如此近的实现这一目标。当中国成为高收入国家,世界格局将发生变化。过去 30 年,中国通过改革开放实现了快速增长和减贫,这可谓一个奇迹。未来 20 年,中国将见证另一个奇迹。中国在经济、社会和文化领域做出的贡献不仅造福于中国人民,也有利于世界经济的繁荣和稳定。这主要依赖于中国领导层在改革(本文强调的六个关键方向)中体现的智慧、实力和决心。(完)

作者:国家发改委、世界银行 译者:吕晶晶、陈凤玲、牛明刚 来源:财经网
转载地址:http://economy.guoxue.com/?p=5934

转载请注明:Devin >> 佐利克与《2030年的中国》(附《2030年的中国》中文版)

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In 2017

墨刀

二十岁时打架,兄弟多,那是面子,敢惹事那叫魄力!现在打架了,悄悄的,真怕身边的朋友笑话!

从前,天天喝大酒,唱歌,通宵KTV,那叫会玩。现在低调做人,约上三五知己喝喝茶,到公园跑两圈,多陪陪家人,那叫靠谱!

不管你混的多牛逼,多有钱,做和你年龄匹配的事,这叫责任! 也叫成熟!

10年前发个脾气,牛都拉不回来。10年后生个气,转眼就觉得没必要。时间渐渐磨去了年少轻狂,也渐渐沉淀了冷暖自知。

10年前,连多愁善感都要吹得惊天动地 ,10年后,越痛越不动声色;越苦,越保持沉默 。

10年前,我们本着糊涂装明白。10年后,我们本着明白装糊涂。成长就是将你的一切都变成心静如水。

In 2016

放下,守心,承担
独立自主
敢想敢做,而能不计旁人眼光
说走就走,而能不再瞻前顾后

In 2015

愿这一年,

不再蹉跎、不作妄谈,
可以抱有千种期许,但至少播种一个开端;

不必发狠、不求看穿,
懂得各有山高水长,不必苦求同路与照看;

依然敢爱、敢离开,
从错误里汲取、在行走中放下,
平常应对平淡,平心看待平凡;

生活若能精彩更好,
但更重要的自己开心,家人幸福。

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